农民组织化建设的法律思考

雨花台区委党校 谢军

【内容摘要】法律保障是农民组织得以健康发展的前提。随着农村改革的深入和经济社会的发展，我国农村在常规体制之外出现了多种形式的农民组织，成为影响社会稳定的重要因素。但是国家宏观政策与法规仍然与农民组织发展不相适应。要加快农民组织的法制建设，才能保障农民组织发展的规范化、法制化，保证中国的农民组织化事业健康稳定的进行。
【关键词】农民组织  法律法规  规范化

        依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。作为一种重要的农村社会活动形式，农民组织活动也必须在严密可行的法律法规的指导下依法进行，否则就难免会偏离正确的轨道，影响自身目标的实现。国内外农民合作运动的经验也表明，法律保障是农民组织得以健康发展的前提。当前，政府通过制定法律和法规，以制度的形式来引导并规范农民组织健康发展使之适应建设有中国特色社会主义现代化新农村的要求已刻不容缓。

        一、农民组织化法制建设的重要性
        （一）农民组织发展迅速，成为影响社会稳定的重要因素
        随着农村改革的深入和经济社会的发展，我国农村在常规体制之外出现了多种形式的农民组织，而且影响力越来越大，这是农村近几年来出现的新情况。塞缪尔•亨廷顿在论及发展中国家的政治稳定和动乱时提出：“得农村者得天下”，“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。”他重点强调了农民的作用：“如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。如果他们积极反对这个制度，它就会成为革命的载体，[1]显然，农村和农民对政治稳定和政治发展有着巨大的影响。
        从总体上看，目前各种形式的农民组织的出现，有客观的必然性，反映了农村经济社会发展的客观要求。可以肯定，随着农村的发展，各种形式的农民组织还会有进一步的发展，数量会越来越多，规模越来越大，覆盖面会越来越广，不仅对农村而且对整个国家的经济发展至政治稳定影响将越来越大。因此，客观地分析和判断发展农民组织在维护农民具体利益中的作用，通过立法保障等手段引导和规范农民组织的健康发展，具有重要的现实意义。
        （二）西方历史经验证明，农民组织化建设离不开法律
        提到农民组织化建设不能不提西方的合作社发展。西方国家当初也没有明确的条文规定合作社的性质，有的把它看作股份公司的变种，有的把它作为慈善性的互助会社，因而合作社的固有权益得不至保障，活动受到限制。随着合作社本身的不懈努力和政府对合作社态度的变化，西方各国政府都先后通过立法及一系列修正案来保证合作社合法地位和权益的实现。如日本的《农业协同组合法》就是日本“农协”稳定发展的前提和基础，也是日本政府对“农协”的最大扶持，任何行政部门都无权超越法律规定来指挥相干预农协的活动。意大利则是在民法中对合作社的性质作了明确规定，认为合作社的目的主要是互助，它直接向社员提供比市场上优惠的物品服务、就业机会，而其他各种企业的目的则是追求赢利，因而严禁无互助目的的企业命名为合作社。它还对合作社的社员人数、社员资格、社员股金、组织机构、分配比例等都作了具体规定。为了保障合作社能按照法律的规定正常运行，民法对于违反规定的合作社工作人员还制定了严厉的惩处办法。再如美国，一些合作运动的反对者利用《谢尔曼反托拉斯法》来指控合作社限制贸易，阻碍了经济活动的自由往来，是—种非法的组织形式，给美国合作社的发展带来了极大的困难。针对这一情况美国国会制定了《卡帕—沃尔斯坦德法》，规定凡是符合条件的农业合作社都可以避免受《谢尔曼反托拉斯法》条文的限制，从而为美国农业合作社提供了有限的反托拉斯豁免，在法律上为农业合作社提供了保护，促进美国农业合作社在以后一段时间里的较大规模的发展。
       （三）为农民组织的健康发展提供强有力的法律保障
        国家对农民组织的支持采取法律的形式，具有极大的明确性和强制性，可以使国家和农民组织之间的关系在很大程度上得到了协调，并有机地结合在—起，为农民组织的发展提供了必要的内部条件和外部环境。政府承认各种农民组织的合法性，可以为提供各种优惠政策引导和扶持它们快速成长创造社会条件；通过制定法律和法规，以制度的形式来引导并规范农民自组织健康发展，可以减少农民自组织活动中的非法性、非程序性和非制度性的政治参与行为，使之适应建设有中国特色社会主义现代化新农村的要求。
        因此，要提高中国农民组织化程度，立法必须先行，有了法的规范和保障，才能保障中国农民的组织化健康、有序地进行。

        二、农民组织相关法律法规的现状分析
        改革开放前，中国因为没有实现政治、经济之间的分离，所以国家对社会团体组织这一本应处于政府与个人之间的社会存在一直采取的是全面控制政策。这一阶段，农民几乎从来没有建立过农民真正属于自己的组织，更不要提农民组织的相关法制建设。十一届三中全会以后，经济改革给中国的政治生活、经济生活、文化生活、社会生活以及人们的观念都带来了巨大的变化。尤其是随着市场经济成份在整个经济体制中逐步扩大，经济主体开始趋向多元化，农民组织开始大量出现。针对这种情况，我国开始了农民组织的相关立法。但总体而言，国家宏观政策与法规仍然与农民组织发展不相适应。
        （一）立法滞后，偏重于经济方面
       目前，我国农民组织相关法律法规滞后于实践，而且现有法律主要是经济方面的，涉及政治和社会事业方面的几乎没有，农民组织相关法律法规的整体框架方面缺乏全面的谋划，农民组织尤其是维权组织发展的大方向不够明朗，这将是严重影响农民组织未来发展的非常重要的因素。如2006年10月，全国人大审议通过农民专业合作社法，这是中国历史上第一部农民专业合作社法，标志着农民专业合作组织最终有了法律保证。有些地方各级政府也开始把扶持农村专业合作组织提上了工作日程。如，2004年11月中国第一部地方法规《浙江省农民专业合作社条例》，在浙江已获通过。但是这些法律基本都是农业法制政策方面的法律，目前涉及政治方面的相关法律几乎没有。
        （二）可操作性不强，贯彻难度大。
        现有的法律或文件虽然明确了对农民组织的优惠政策，但只是泛泛而谈，缺乏可操作性，强调力度也不够，落实很难，无法以法律形式对农民组织的属性、功能、组织形式、活动方式等加以规定，也无法确定其法人资格、法律地位，对农民组织的各项优惠政策也无法以立法形式加以保护。而在很多农村地区，农民专业合作组织发展的最大障碍就是资金匮乏，虽然法律已明确了农民合作组织的地位，但是由于缺少相关的配套措施和具体的法律规定，因此其法律地位没有得到真正的确立，无法得到信贷支持。如2002年修订后的《中华人民共和国农业法》首次从法律上对农业生产经营组织和各种农产品行业协会给予了确认和保护。虽然该法第十四条规定：农民和农业生产经营组织可以按照法律、行政法规成立各种农产品行业协会，为成员提供生产、营销、信息、技术、培训等服务，发挥协调和自律作用，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益。但是，这部法律缺乏更具体的政策，可操作性不强，对农民组织的促进和帮助作用有限。
        （三）社会团体的设立条件过分苛刻。根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体必须具备50个以上的个人会员或者30个以上的团体会员，必须具有固定的住所，必须有专职工作人员，必须有3万元（地方性团体）或者10万元（全国性团体）以上的活动资金，社会团体必须取得法人资格。应当说，这些条件是非常苛刻的。它剥夺了农民组织较小规模、较为松散、较为灵活的社会团体的自由。另一方面，对非营利组织的限制过多。《社会团体登记管理条例》第13条第2项、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条第2款第3项都规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的非营利组织的，没有必要成立的，对于非营利组织的成立申请不予批准。不仅如此，有的地方民政部门还主动将其认为业务上有重复或者没有必要存在的社团，予以撤销或者合并。这里反映出的政策，就是防止非营利组织之间出现竞争。如果允许同类的社团存在，不仅仅是维护了结社自由的宪法权利，而且竞争的存在也将是促进官办色彩的社团转变机制的主要动力之一。

         三、加强农民组织法制建设的路径探索
         农民组织的法制现状已经对农民组织化建设构成了严重障碍，而要加快农民组织的法制建设，必须立法先行。
        （一）立法原则
        一是立法内容要以法律形式对农民组织的宗旨、属性、功能、法律地位、组织形式、组织结构、活动方式、经营范围、登记注册、利益分配等一般性问题做出明确规定，其中必须明确政府与农民组织的关系以及农民组织的内部关系，确保其法人资格和法律地位，同时使政府的各项优惠扶持政策也以立法形式加以保证。二是立法原则要注意与国际接轨，借鉴经典的合作社原则和其他国家有关农民组织立法的成功经验，少走弯路。三是密切结合我国的基本国情和农村现实，法律制定做到“简而精”，为农民组织的继续探索、积累经验和以后的立法修订及完善预留足够的空间。四是从立法形式看，一是制定专门的农民组织、合作组织法律，包括适用于各种类型农民组织的法律和适用于特定类型农民组织的法律。二是在企业法规、政府行政法规中制定关于农民组织的专项条款。无论哪种形式都确保农民组织的法律地位和法人资格。五要坚持循序渐进，因地制宜的步骤。鉴于当前我国农民组织的多样性、异质化以及发展的不平衡的现状，较为可行的方式是先在合作事业较为发达的省份和地区制定地方性的合作社法，总结经验，待时机成熟再进行全国性的立法。
       （二）立法建议：
        1、重构农村土地产权法律制度
        中国农村社会在原有的组织结构解体之后，通过二十多年的发展，适应农村政治、经济发展的需求，不断衍生出一些新的农民组织。而这些组织尤其是经济组织的生成，往往都与农村土地资源的配置密切相关，诸如：实践中许多地方的村委会却以土地的“主人”自居，实际行使着土地所有权。农民组织结构与农村土地产权关系十分密切，重构农村土地产权法律制度之框架属当务之急。第一，科学界定农村土地所有权的性质，清理在此问题上的理论纷争。这是建构农村土地产权法法律制度的基础。第二，明确农村土地所有权的主体，清除现行立法中含混不清，表述各异的状况。只有这样，才能廓清农村各类组织在土地产权关系中的法律地位，防止因农村社会结构的变迁，引发农村土地产权关系破坏性的震荡。既要保护土地所有权，同时又要维护其他土地合法权益，消除各种农村土地“寻租”的制度性机会。第三，《农民专业合作社法》和土地法规、金融法规等之间还存在如何协调的问题，避免出现法条互相矛盾的现象并非易事。
        2、尽快出台《农民权益保障法》
        根据农民组织发展实际，尽快出台《农民权益保障法》，在实体法律上确立农民享有结社权，赋予农民组织在国家和社会生活中享有的合法地位，给农民组织的发展提供制度上的法律保障。以此解决农民组织特别是维权性组织的合法性困境问题。因此，根据《宪法》制定保护广大公民结社自由的《结社法》应尽早提上议事日程。
        3、对于行政机关的自由裁量权，在立法中要考虑缩小范围，严格依法办事，对滥用自由裁量权的行政机关及个人要给予严厉制裁。
        4、在社团性农民组织的设立方面要尽量降低要求，但是要以坚持四项基本原则和不危害社会为前提，规模和资金限制条件要取消，鼓励同类农民组织的设立，以促进它们之间的竞争。
        5、在税法上，要给予非盈利的公益性农民组织给予税收政策的优惠，同时国家财政法要增加对这些组织的专项资金援助。
通过完善农民组织的相关法律法规，以法律的形式支持农民组织的发展，可以使国家和农民组织、农民组织与其他组织以及农民组织内部之间的关系得到更好的协调，既为农民组织的发展创造了必要条件，又有利于提高政府管理效率，同时有利于其他组织的发展，达到“双赢”甚至“多赢”的效果。有了法律的规范和保障，才能促进我国农民组织化程度的提高，才能保障农民组织发展的规范化、法制化，保证中国的农民组织化事业健康稳定的进行。

参考文献：
[1]塞缪尔•亨廷顿，《变化社会的政治秩序》，三联书店，1989，第267页