完善救助，切实保障流浪儿童的基本权利

——南京市栖霞区检察院对“南京市流浪未成年人
    救助中心”流浪儿童的跟踪调查与分析思考

栖霞区人民检察院   卢静  龚霞

　  《未成年人保护法》1991年制订，2006年经第一次修订后于2007年6月1日实施。法律规定了未成年人依法享有生存权、发展权、受保护权、受教育权等权利，应受到国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。流浪未成年人保护工作是未成年人权益保护的重要组成部分。2006年，民政部、最高检等十九部门联合下发了《关于加强流浪未成年人工作的意见》（以下简称《意见》），对当前流浪未成年人的救助管理又进行了专门强调部署。
        2006年，栖霞区检察院与南京市流浪未成年人救助保护中心建立联系，对救助中心流浪未成年人进行跟踪调查，通过开展“一对一”谈话、问卷调查、法律咨询等活动，在为流浪未成年人提供法律帮助的同时，并结合《未成年人保护法》和《意见》的有关规定执行情况对流浪未成年人的现状、成因、对策进行初步的分析思考，以期引起政府相关部门的重视和社会的更多关心。
        一、流浪儿童现状及原因分析
      （一）流浪儿童的现状
     “流浪儿童”，顾名思义，就是居无定所，四处游走，没有受到法定监护人的监护，没有固定的收入来源和住所，处于自立与被监护的中空状态中的未成年人。这个群体因为人小声音弱往往被人们所忽视，处于社会边缘，甚至被主流社会排除在外，他们是弱势中的弱势，理应受到更多的社会关爱。
       据南京市流浪儿童救助保护中心的数字统计，从2005年至2007年底，共救助流浪儿童3468人。其中2005年救助1031人，护送741人，占救助人数的71.9%。2006年救助1286人，护送917人，占救助人数的71.3%。2007年救助1151人，护送769人，占救助人数的66.8%。从上面统计可以看出，流浪儿童的救助比率呈下降趋势。今年上半年救助623人，护送454人，占救助总人数的73%。护送率为近年最高。
        （二）流浪儿童形成的原因
        随着经济转轨、社会转型和思想多元，人口流动加速，贫富差距加大，特别是家庭问题增多，未成年的基本权利得不到保障，导致流浪儿童现象日益突出。
        1、因家庭结构发生变化缺少生活生存保障而流浪。有的是父母离婚，被离异的父或母当成再婚的累赘，双方都不肯抚养子女；有的是单亲家庭，有的是父母一方或双方都病故，或者是父母外出打工赚钱，孩子得不到充分的生存保障、缺少亲情关爱而外出寻找想要的温暖；
        2、因家庭生活环境恶劣致教育缺失而流浪。有的父母本身素质低下，有酗酒、赌博、吸毒、小偷小摸的习惯；有的父母有暴力倾向，以体罚代替教育，动辙就给孩子直接的伤害；有的因身体、智力有明显残疾被父母嫌弃；等等，使得孩子人格得不到尊重，正当的受教育权不能保障，对家庭的依附性逐渐减少最终选择外出流浪；
        3、因家庭贫困而流浪。少数儿童因家庭贫困而辍学，出外打工被黑心老板盘剥，无钱回家流落街头，这类儿童大多来自贵州、云南等地，有明显的地域特点；
       4、因厌学，自行离家出走而流浪。在调查中，我们碰到这样一位被救助的流浪儿童，他来自四川，13岁，因为不喜欢上学而经常遭到父母的责骂，其同住在一起的姐夫企图以暴力来制服他，因此打骂成了家常便饭，也促使他不堪忍受而离家出走。据救助中心工作人员反映，这类现象在近两年尤为突出；
        5、因被拐卖、诱骗而造成流浪。主要以女性未成年人为主，因受骗外出打工、传销而被拐卖或被迫从事卖淫等，自救后生活无着而流浪。典型的是一位15岁的王某，贵州人，家庭经济条件非常差。听信邻村打工回来的一位姐妹的话，想跟其外出找份好工作多挣钱，减轻父母的负担。出来后发现受骗。因为不愿意堕落而逃跑，最终被送到救助站。
        二、完善流浪儿童救助保护制度的建议
        随着法制的不断完善和社会的文明进步，流浪未成年人保护工作也得到了更多的重视，尤其是《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》的颁布、修订后，社会各方面的宣传、引导、执法都在加强：救助机构加大了流浪儿童的犯罪预防工作、护送救助率明显提升，司法机关制订符合未成年人特点的办案帮教机制、设立专门的审查机构，相关部门加强了联合执法等等。为了促进对流浪儿童的保护，使法律赋予的权利真正得以实现和维护，针对当前流浪儿童的特点和致因，笔者建议在现有法律框架下制订操作规则，通过建立完善细节、责任和保障等刚性设置，力求法律和规定的准确执行。
       （一）创建积极主动的早期干预保护方法
        流浪儿童救助保护工作的主要目标是减少和缩短流浪儿童在外流浪的时间，从而使流浪生活对他们的负面影响降低到最小程度。因此，为流浪儿童提供积极主动的早期干预性的救助保护服务就成为减少流浪儿童数量、特别是消灭长期流浪儿童现象的关键所在。所以，要改变以往传统的工作方法，变被动为主动，通过媒体宣传、街头宣传、发放宣传资料、做宣传引导牌等方式，对全社会进行宣传，同时让公安民警、城管人员、志愿者等了解流浪儿童救助保护机构的性质、职能，到流浪儿童比较集中和他们喜欢的场所中寻找和发现流浪儿童。尽可能在流浪儿童首次外出或刚刚离家出走，流落街头的时候就能发现和接触他们，并且为他们提供及时和有效的帮助。
       （二）建立完善救助保护规范措施
        除少数被家庭遗弃或有残疾的儿童，经过核实无法查明家庭地址、直接送儿童福利院外，对于绝大多数智力正常，因家庭因素而离开家庭，暂无复杂流浪经历的儿童，救助保护中心应从流浪儿童的实际需要出发，除了提供基本的生活保障，还应提供更为贴切、符合其心智的帮助。
         1、实行分类分层教育。笔者在对流浪儿童面对面交流时发现，大部分流浪儿童都受到过不同程度的身体伤害和心理伤害，表现为不适当的行为偏差，严重的则抗拒救助中心的管理。此外，一些孩子在流浪过程中沾染了很多不良的习惯，养成了一套自我行动的“定势”，表现出了人格、品性方面的缺陷，如低自尊、爱说谎、打架、孤僻、自闭、对他人和社会缺乏信任等。另，在我们调查的流浪儿童中，绝大多数是小学以下文化，甚至是文盲，大多数流浪儿童有学习的热情，也有渴望被人关注的意识。此外，一些年龄稍大、打工受挫的孩子希望找份工作养活自己。因此，在被救助阶段应明确，要针对不同的问题，一方面对流浪儿童进行必要的心理辅导和行为轿治，另一方面，对他们进行分类分层的教育。
         2、引入社会工作的教育方式。在教育的方式上，要把社会工作的科学理念和方法引入流浪儿童的特殊教育，社会工作所倡导的接纳、尊重、助人等原则，在流浪儿童特殊教育中有着重要的应用价值，其专业工作方法把情感教育、知识教育、技能教育、道德教育、心理辅导、行为矫治融为一体，有助于提高流浪儿童自我成长和健康生活的能力。实践中，这已被一些救助部门所重视。在南京市流浪未成年人救助中心，我们可以看到有社会工作专业人员对流浪儿进行特殊有效的帮教，并且有南京人口学院社会工作系的师生提供专业的帮助，但在力量配备上还显得不相适应，应当按照救助的对象人数设置一定的配比要求。
        3、在救助手段上加强约束性管理。对流浪儿童的教育，需要一整套适合流浪儿童群体和个体的教育程序、原则和方法。如果根据自愿求助的原则，不加以一定的约束，很难达到矫治的预期效果。目前，救助工作人员苦于没有法律规范依据，对沾染打架、偷盗等恶习的儿童无计可施。因此，应该制定相应的规章制度，对儿童的日常行为、生活、文明礼貌、学习、卫生等都要做出具体的规范，允许对流浪儿童采取一定的约束措施。同时，加强与社会、家庭的衔接，防止这些孩子在被救助机构送回家后，会因为各种各样的原因再次出来流浪。
        4、增加对流浪儿童教育救助的投入。现行救助管理制度已初步建立，并且也配备了相关的人力、物力。但在实际操作中，笔者也了解到，由于流浪儿童个体的差异，在救助过程中产生的困难也不尽相同，有时可能为某一个或几个孩子花费的人力、物力远远超出当初的预定。因此就会出现经费不到位、职责不落实的情况。在进行流浪儿童救助保护时，政府应对此予以明确，且加强相关法律责任的规定。
       （三）加大对侵犯儿童合法权益行为的打击力度
        对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。在所有流浪儿童中，因家庭暴力、父母离异、受拐骗而造成流浪的占了一半以上。为了从源头上预防和减少儿童流浪，必须要加大对虐待、遗弃、拐卖、残害儿童的违法犯罪行为的打击力度。
        1、完善立法。《未成年人保护法》规定，父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境，依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。禁止对未成年人实施家庭暴力，禁止虐待、遗弃未成年人，禁止溺婴和其他残害婴儿的行为，不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人。尽管有相关规定，但因很多家庭不当行为责任介于民事和刑事之间，家庭责任的履行缺乏应有的制约，而使得相当的家庭责任转嫁给社会，最后形成无人监管。因此，应当制订流浪儿童救助保护的专门法，并增加法律责任等处罚性条款和操作细则，增强规定的约束性和可操作性。
        2、加强司法救济。对于涉及犯罪的严重侵犯流浪未成年人权益的案件，司法机关要坚持依法“从重从快”、“从重从严”的工作方针，加大对侵害未成年人合法权益的犯罪分子的打击力度。特别是要加大对虐待、遗弃、拐卖、残害未成年人的违法犯罪行为的打击力度，维护未成年人的合法权益，为未成年人健康成长创造了良好的法制环境和社会环境。同时，司法机关要加强法律宣传，引导救助机关、被侵害的未成年人及时报案，主动寻求司法帮助。我们在调查中发现，有部分被拐、被骗的流浪未成年人因年幼缺乏认知，不知权益受侵犯，且受侵害地呈流动分散性，如果简单地将其送返原住所地，不利于打击犯罪。
       （四）加大对特殊家庭的教育、帮助，促其切实承担起监管责任
        从前面的分析可以看出，导致未成年人流浪的主要原因都与家庭有关。因此，妇联、基层自治组织等也要加强对家庭的宣传引导，尤其要给外出打工的“流动家庭”、单亲家庭以政策上的扶持，帮助他们解决子女上学、托管等实际问题，让为人父母者切实担当起抚养、教育孩子的责任；政府可考虑多设立寄宿学校，减少因家庭教育不当、监管不到而引发的孩子出走、流浪。