循环经济及其法律政策调整

南京市人民检察院  黄建兵

        内容提要：我国现实国情已不能满足传统粗放型经济发展模式，以低开采、高利用、低排放为特征的循环经济发展模式适应了现在形势。循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，解决了经济发展和资源制约、有限的环境承受力之间的矛盾。目前我国需要建立和完善相关的法律法规，并形成法律体系，各级政府需要出台相关的政策，以保障循环经济的发展。
       关键词：循环经济   立法   政策

        改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的伟大成就，但资源消费量急剧增加，环境压力也越来越大。建设资源节约型和环境友好型社会，实现经济增长方式的根本转变，是我国今后经济发展应着力解决的重大问题。循环经济是以资源的高效利用为核心，以“减量化、再利用、再循环”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式。大力发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。
         一、循环经济概述
所谓循环经济，本质上是一种生态经济，它要求用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源—产品—污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。循环经济要求把经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。
        循环经济主要有三大原则，即“减量化、再利用、再循环”的3R原则，每个原则对循环经济的成功实现都是必不可少的。
        1、减量化原则（reduce），要求用较少的原料和能源投入，达到既定的生产目标或消费目的，减少进入生产、消费过程中的物质和能源流量，进而到从经济活动的源头就注意节约资源和减少污染。在生产中，减量化原则常常表现为要求产品小型化和轻型化，要求产品的包装应该追求简单朴实而不是豪华浪费，是通过预防的方式而不是末端治理的方式来达到减少污染物排放的目的。
         2、再使用原则（reuse），要求制造产品和包装容器能够以初始的形式被反复使用，属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间长度。再使用原则要求抵制当今世界一次性用品泛滥，生产者应该将产品及其包装当作一种日常生活器具来设计，使其象食具和背包一样可以被多次重复使用，避免物品过早地成为废弃物。再使用原则还要求生产者应该尽量延长产品的使用期，而不是将产品在短时期内就更新换代。
         3、再循环原则（recycle），要求生产出来的物品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源，而不是不可恢复的垃圾，也就是要注重废品的回收利用和废物的综合利用。按照循环经济的思想，再循环有两种情况，一种是原级再循环，即废品被循环用来生产同种类型的新产品，例如报纸再生报纸、易拉罐再生易拉罐等等；另一种是次级再循环，即将废物资源转化成其他产品的原料，例如燃煤发电厂产生的粉煤灰成为制砖厂原料等等。原级再循环在减少原材料消耗上而达到的效率要比次级再循环高得多，是循环经济追求的理想境界。
        循环经济将带来生产和消费观念的变革。传统工业经济的观念是最大限度的开发利用自然资源，最大限度地制造社会财富，最大限度地攫取利润。而循环经济的生产观念是要充分考虑自然生态系统的承受能力，尽可能地节约自然资源，不断提高自然资源的利用效率，循环使用资源，创造良性的社会财富。在生产中还要求尽可能地利用可循环再生的资源替代不可再生的资源，如利用太阳能、风能和农家肥等，使生产合理地依托在自然生态循环之上；尽可能多地利用高科技，尽可能地以知识经济投入来替代物质投入，以达到经济、社会与生态的和谐统一，使人类在良好的环境中生活，真正全面提高人民生活质量。循环经济要求走出传统工业经济“拼命生产、拼命消费”的误区，提倡物质的适度消费、层次消费，在消费的同时就考虑 到废弃物的资源化，建立循环生产和消费的观念，限制以不可再生资源为原料的一次性产品的生产与消费，限制产品的过度包装等。符合循环经济发展的观念和行为不是自然就能形成，需要国家通过法律和政策进行长时间的规范和引导，逐步地建立和完善与生态环境相适应的循环经济发展模式。
        二、循环经济发展模式的意义
        首先，循环经济是一种最大限度地利用资源和保护环境的经济发展模式，有利于生态环境的保护和促进新型工业化的发展。循环经济的生产模式是“资源—产品—再生资源”，以最小的资源和环境成本取得最大的经济社会效益，是经济发展与环境保护的有机结合。发展循环经济，通过对传统行业的技术改造，最大限度地减少资源消耗和废物排放，是建立资源节约型和环境友好型社会，走新型工业化道路的重要手段和途径，是落实科学发展观的具体实践。循环经济是新型工业化的重要载体，循环经济做好了，新型工业化道路就畅通了。新型工业化需要通过发展高新技术产业和利用高新技术改造传统产业提升产业结构，因为高新技术产业也有资源消耗和污染问题，所以，我们必须用循环经济模式发展高新技术产业，改造传统产业。从这个意义上来说，循环经济是新型工业化的高级形式。
        其次，大力发展循环经济是全面建设小康社会的客观需要。全面建设小康社会的第四个目标是：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”但是，中国经济面临着城市化加快、经济增长势头强劲并出现了结构不合理、就业压力巨大、资源供给短缺、环境污染总量增大等一系列问题，资源和环境两大瓶颈显现出来。在持续多年的高经济增长率背后，是触目惊心的高消耗、高污染。我国每万元GDP能耗与世界平均水平相比，竟高出2.4倍。2003年我国煤炭消耗量已占世界煤炭消耗总量的30%，但创造的GDP还不到世界总产值的4%，单位GDP的金属消耗量是世界平均水平的2~4倍。仅在2003年，就从海外进口了超过1亿吨的石油和成品油、1.4亿吨的铁矿石。我国与发达国家相比，每增加单位GDP的废水排放量要高出4倍，单位工业产值产生的固体废弃物要高出10倍以上。20世纪90年代中期，我国每年由生态和环境破坏带来的损失，要占到GDP的8%以上。 在这样的情况下，中国要打破世界上屡屡出现的“怪圈”——人均收入在1000~3000美元的经济增长阶段，资源和环境的约束导致经济滞缓甚至逆增长的状况，达到小康社会的目标，就必须转换发展模式，采用循环经济发展模式。
        最后，发展循环经济除了可以做到资源、环境、经济“共赢”外，还能解决就业问题。据日本通产省产业机构协会提出的《循环经济构想》，到2010年，发展循环经济将使日本的环境保护产业创造近37万亿日元产值，提供1400万个就业岗位。美国的废旧资源利用行业年产值2360亿美元，提供了110万个就业岗位，与全美的汽车行业规模相当。
        三、循环经济的配套立法
        循环经济模式的建立和发展，需要诸多法律法规的出台，形成一个法律体系，来支撑循环经济。目前。我国先后出台了《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》等一些法律法规，但比较零散、不成体系。我们可以借鉴一些发达国家在循环经济立法上的先进经验和做法，如日本、美国、德国等，其中日本的做法最适合我国。
       循环经济的建立和发展，需要一个基本法，作为一个总则来指导其他法律法规的制定和实施。为此，我们需要制定《促进循环经济形成基本法》，主要有三部分组成：一是对企业循环生产和技术创新作原则性规定；二是对在区域经济或工业园区中创建循环经济作原则性规定；三是对公民个人和社会其他成员的消费作符合循环经济的原则性规定。据有关媒体的报道，我国《循环经济促进法》已经开始前期调研工作，将在“十一五”期间出台。
        在此基础上，我们还要制定与基本法相配套的一些法律法规，使基本法能真正促进循环经济的建立和发展。如制定《废弃物处理法》，主要应明确规定可回收利用的废弃物的回收处理办法和程序，不可回收利用的废弃物如何作无害化处理等等。对于废旧的汽车、家用电器、容器和包装材料、食品、建筑材料等，应当分门别类地制定各自的回收利用法。日本在2005年1月1日正式实施《汽车回收利用法》，它规定了汽车生产厂商有义务挥手报废车辆，并进行再利用。同时规定，消费者在购买汽车的同时要支付2万日元的回收处理费。报废汽车的处理程序是：首先取出报废汽车里的燃料、油类等液体，然后卸下发动机、传动装置、催化剂、轮胎和蓄电池，剩下的车体用切割机切碎，对钢和其他金属进行回收，塑料和橡胶则被填埋。目前，日本的汽车回收利用率已达到75%至80%。同样，日本在2001年4月正式实施的《家用电器回收利用法》中规定，家电生产企业、销售商和消费者必须承担挥手废弃家电的义务，规定电视机、冰箱、空调和洗衣机4种家用电器必须回收利用，同时规定了生产企业必须达到挥手利用废弃家电的比例。具体回收利用率为：空调60%以上、电视机55%以上、冰箱50%以上、洗衣机50%以上。如果在规定的时间内，生产企业达不到上述回收利用率，他们将会受到相应的处罚。此外，日本还对食品的废弃物、容器和包装材料、建筑材料的废弃物等的回收利用都在法律上作了明确的规定。 我国也应仿照日本的做法，将一些可回收利用的废弃物作分门别类的法律规定。
       循环经济需要科技发展和技术创新，这就需要整合协调有技术关联的法律法规。制定鼓励技术创新的法律法规，应避免把行业作为主要的划分标准，而应当把技术性质作为主要的划分标准。这是因为：实现循环经济的最重要环节是变革许多现行的生产技术和经营技术，而行业之间的技术影响往往不是垂直而是交叉扩散的。如塑料工业发展会直接影响冰箱、电视、空调、洗衣机、家庭日用品等许多行业的发展，通讯行业的技术发展会直接影响证券、航空、军工等行业的发展。因此，以技术性质为主要划分标准来制定鼓励技术创新的法律法规，是实现循环经济的内在要求和必然选择。
        对于排放污染物、废弃物，根据循环经济的思想，制定控制标准的法律法规，应尽量贴近最终用户，同时鼓励上游行业创新。贴近终端用户的标准规定，能使企业在产品设计、生产和销售渠道上有很大的创新空间，从而有助于实现对各种中间废弃物的循环再利用。而且，避免废弃物污染的工作从上游入手，往往会减轻下游的很多压力，因此，应当多制定一些鼓励上游企业上司技术创新、减少环境污染的法律法规。
        四、循环经济的政策指导
        各级政府是建立循环经济的控制主体，应抓紧制定相关的政策，逐步建立健全适应循环经济发展要求的管理体制和机制。
        首先，政府要积极利用各项优惠政策，积极引导企业开展废弃资源的循环利用工作，提高资源综合利用率。2004年，广州市组织了41个企业和项目获得广东省资源综合利用减免税，减免所得税1463万元。为强化政府政策的引导示范效应，发挥公共财政的杠杆作用，去年广州市地方财政设立了资源节约与综合利用节能技改专项资金，其中支援了10个企业节电示范工程项目。同时，通过协调使用环境保护专项资金、技改资金、科技创新资金、财政贴息资金等专项资金，对开展节能和资源综合利用的项目优先给予贴息和补助，大力推动资源节约和综合利用工作的开展，取得了良好的效果。
        其次，要加强企业与高等院校和科研院所的合作，为发展循环经济提供技术和智力支持。循环经济作为一种新型的、先进的经济模式，对科技和人才有着更高的要。从技术层面上讲，需要构建以替代技术、再利用技术、废弃物无害化处理技术、资源化技术和系统化技术为重点的循环经济技术支撑体系，开发降低能耗和物耗的新工艺，推广节能、节水、节材新技术等。从人才层面上讲，当前循环经济方面的人才普遍匮乏，必须加强与高等院校和科研院所的合作，借外脑、外力推进循环经济的发展。政府需要制定有关的政策或直接牵线搭桥，帮助企业与具有人才和技术优势的高等院校、科研院所建立长期稳定的合作关系。
        再次，要考虑产业投资循环节奏，多阶段加以推进。产业投资循环有其自身的规律性节奏，即投资—经营—回报—积累—再投资。政府在制定相关政策时，应当考虑到相关行业的产业投资循环节奏，而不应一味地要求企业迅速应用高标准的环保技术，甚至不顾及其应用成本。如果考虑到产业投资循环节奏，就可以针对循环中的不同环节制定相应的导向性政策，如在投资环节，设立设计和建设方面的环保标准；在经营环节，设立生产、运输和回收利用方面的环保标准；在回报与积累环节，设立提留环保基金比例的政策；在再投资环节，设立更高的设计与建设方面的环保标准，从而使企业能够在长期的投资、生产、经营中持续地进行技术改造。
        最后，政府要在三个层面上积极推行循环经济。一是鼓励企业内部用循环经济模式开展清洁生产、资源和能源的综合利用，促进企业内各工艺之间的物料循环，减少资源使用量，减少废弃物和有毒有害物质的排放，最大限度地利用可再生资源，提高产品的耐用性等。金陵石化在安装含硫气体回收装置后，将废弃物生成硫磺，供应给南化公司做生产原料。扬子石化投巨资建成“火炬”气回收装置，将回收的尾气作为燃料送到化工装置加热炉和热电厂，既消除了“火炬”气燃烧带来的噪音及大气污染，又为公司节约了大量的能源。 二是在建设区域性生态工业园区的过程中，要按照工业生态学的原理，及早制定规划，确定循环经济的产业链，同时建设，形成产业间的代谢和共生耦合关系，使一家工厂的废气、废水、废渣、废热成为另一家工厂的原料和能源，建立工业生态园区。三是在社会层面上建立废弃物的回收再利用体系，实现消费过程中和消费过程后物质与能量的回收再利用。要制定优惠政策鼓励企业去回收再利用，同时也要在社会成员中确立回收再利用的意识，培养他们的良好行为习惯。