南京市法学会

刑事政策视野下的袭警行为研究

南京市公安局法制处张力刚

内容摘要袭警行为作为危害社会治安和警察人身安全的一种严重违法行为，对国家法治权威和法律尊严都造成了严重的破坏，从现代刑事政策出发探讨如何预防和控制袭警行为具有十分重要的现实意义。解决袭警问题不仅需要刑事法律对其采取刑罚手段而且还应采取社会综合性措施来科学地预防和控制。
关键词袭警行为袭警罪刑事政策

        近年来，随着社会经济体制的变革，我国社会矛盾进入了多发期，社会热点问题不断增多，公安机关维护社会稳定的任务日益繁重，各类袭警事件频频发生，并有愈演愈烈的趋势。2008年贵州瓮安、上海闸北以及新疆边防等一系列袭警事件接连发生，不仅造成许多公安民警伤亡，也引起了社会各界广泛的关注，袭警行为已成为我国社会关注的热点问题。法学理论中，如何认识袭警行为并加以预防和控制成为公安机关亟需解决的课题，笔者拟从刑事政策的角度出发对袭警行为做一初步探讨，以期有利于指导公安执法实践。
        一、袭警行为概说
袭警行为，是指以警察为袭击对象进行的身体性攻击行为。从广义上看，袭警行为是以语言、行为等非暴力方式和徒手或使用工具对警察人身进行暴力攻击或故意伤害的行为总称。在实践中，袭警行为通常表现为：口头侮辱、谩骂、拉扯、推搡、徒手厮打、使用棍棒、刀具、砖石等工具、武器以及驾驶机动车强行拖、撞等方式。狭义的袭警行为可简单的理解为使用暴力、威胁的方法攻击或故意伤害警察的行为。
       （一）袭警行为的现状
        随着我国社会经济体制的改革，社会矛盾逐渐涌现，各类袭警事件日益增多，公安民警在执法过程中受到阻碍甚至遭受暴力袭击的现象日趋严重。据统计， 2005年，全国有27名民警遭受暴力袭击牺牲，1932人受伤；2006年1月至3月，全国有7名民警遭受暴力袭击牺牲，106人受伤。前不久，公安部公布的最新数据表明，2008年上半年，全国公安机关因公伤亡民警3382人，其中因公牺牲170人，因公负伤3212人。在执法过程中遭遇暴力阻碍而牺牲的23人、负伤1803人，分别占牺牲、负伤人数的13．5％和56．1％。近期，“7.1”上海市公安局闸北分局发生暴力袭警事件致6死5伤；新疆边防警察遭受暴力袭击导致16人死亡16人受伤，令人震惊。可以说，袭警行为造成民警“月月有牺牲，天天在流血”。根据袭警案件的类型，可以把袭警行为划分为以下几类：
      1、阻挠执法型。通常发生在公安民警查处治安案件、交通违法行为等执法执勤活动时，行为人不听劝阻、不服从命令、不接受处罚、不配合执行等，阻碍民警正常执行职务。
     2、拒捕型。通常发生在公安民警在巡逻盘查、检查、追缉、抓捕违法犯罪嫌疑人时，遭受违法犯罪嫌疑人暴力抗拒袭击，严重阻碍民警执法的行为。
      3、集体抗法型。通常发生在公安民警处置暴乱、骚乱等突发事件、群体性事件、维持集会、游行、示威及大型群众活动安全秩序以及在协助政府处理信访、企业改制、征地、城市房屋拆迁过程中，遭受大规模、集体性袭警行为。
      4、报复型。行为人因不满党和政府的政策、歪曲理解法律或曾经受过公安机关打击处理等原因，主观心理复杂，为了一己之利采取极端的方法抗拒民警执行公务的袭警行为。
      5、酒后滋事型。行为人过量饮酒后不能控制本人言行，对他人的人身、财产或者公共安全产生实际危险，直接袭击公安民警阻碍民警执行公务的行为。
       6、挑战权威型。通常发生在公安民警处置聚众扰乱公共场所秩序、实施危害公共安全或紧急状态情况下，行为人拒不执行政府依法发布的决定、命令，不听劝阻，强行实施阻碍民警执行公务的行为。
      7、暴力恐怖型。境内外恐怖组织为实现其政治意图，直接使用武器、管制刀具或通过爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性或者传染病病原体等物质，故意袭击公安民警的行为。
        以上七种袭警行为在我国不同程度地存在，其行为发生往往存在诸多原因，情况较为复杂。从近年来袭警案件来看，暴力袭警现象不断加剧，袭警的主体在数量上由个体向多人、群体性方向发展，暴力手段逐级上升，刑事犯罪案件中涉枪、涉爆、绑架劫持人质等严重暴力犯罪活动日趋猖獗，民警遭到暴力袭击伤亡的危险性也日趋增高，甚至出现以公安机关和警察为直接目标的恶性暴力袭警案件，给民警的人身安全造成了严重威胁。
        （二）袭警行为的性质
         从属性上看，袭警行为是一种法律行为，具有三个特征：
         第一，社会性。袭警行为作为人的活动，不是一种孤立的行为，而是社会互动行为，它与其他社会行为交织在一起，并作为其他社会行为的一个形式或一个方面而存在，同时它能引起其他社会行为；
        第二，法律性。法律性是袭警行为区别与一般社会行为的根本特征，它是由法律规定的、具有法律意义、可以用法律来进行评价的人的行为，它能引起法律关系的形成、变更和消灭。我国《刑法》、《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律都将袭警行为纳入了法律调整的范围；
         第三，可控性。袭警行为是根据当事人的个人意愿形成的一种有意识的活动，是由人的意志所支配，既有内在的动机、目的、认知能力等要素，又有外在的行动、手段和效果等要素，可以间接受到法律规范的控制。
从法律行为的分类来看，袭警行为是一种违法行为，即
作出了法律所禁止的行为。根据袭警行为违法的性质和社会危害的程度，可以将其分为一般违法行为、犯罪行为和严重犯罪行为（暴力恐怖行为）。
         （三）袭警行为的社会危害性
        根据马克思主义学说，警察历来是阶级专政的重要工具之一，是按照统治阶级的意志和利益，依靠暴力和强制等特殊手段维持社会治安秩序和公共安全的具有武装性质的国家行政力量。任何国家和地区的警察，不管其国家体制和政权性质如何，承担治安行政管理、维护治安秩序以及预防、侦查违法犯罪活动都是其最基本的职责。我国《人民警察法》规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”我国公安机关同时兼具治安管理权和刑事侦查权两种职能。它代表国家维持社会秩序、保障公共安全，预防、惩治和打击危害社会治安秩序的违法犯罪行为，维护国家和社会的稳定和发展，保护人民的生命财产安全和人身自由权利。从一定意义上讲，警察执法不是代表个人，而是代表国家执行法律，是国家强制力和法律权威的体现，是国家法律秩序的象征，所以公民有义务配合警察依法履行职责。袭警行为的社会危害性具体有以下三点：
         1、袭警行为是对法治权威和法律秩序的严重破坏。“法治”除了有制定良好的法律以外，还要制定的法律获得普遍的服从。法律至上是法治国家的标志之一，任何人都要尊重和服从法律。袭警不仅仅是阻碍了人民警察执行公务，而且严重地侵害国家公权和法律尊严，是对国家法律公然的蔑视和挑衅，正如列宁所言，如果法律失去权威，那法律不过是毫无意义的空气震动而已。
         2、袭警行为是对人权保护的严重侵犯。安全和自由是人权的基本属性，也是社会正义的必要内容，没有安全，自由就不能存在。警察是实现人权保障的主要工具，国家需要警察来实现安全和自由的正义价值，任何社会成员的基本人权都应得到法律的保护，袭警不仅是对社会基本人权——安全、自由的侵害，而且直接地侵犯了作为人权保障者的警察的人身权，可以说警察的基本人权更应该得到法律的保护。
         3、袭警行为严重降低了警察的公信力，影响整个社会秩序的长治久安。在国家权力结构之中，警察权最具有强制力，从某种程度上说，警察权是保证国家法律执行最重要的手段，其他行政机关在执法中遇到抗拒执法的情形，必须求助于警察来排除。如果警察执法也遭到蔑视和抗拒，那么，其他行政机关还有什么指望？如果警察连自身都保护不了，又怎能保护老百姓？怎能给老百姓安全感？所以，袭警行为的发生，不仅挫伤执法人员的士气、减损执法的效果，更重要的是降低群众的安全感，影响人民群众对警察的信任感，使公众置疑公安机关维护社会稳定的能力。

         二、袭警行为的刑事政策考量
         袭警问题，是世界各国的“流行病”，在英美法系国家和地区中，如英国、美国、新加坡以及我国的香港地区，或在刑法等法律中规定有袭警罪，或在刑法的量刑指南中专门注明将袭警行为作为从重处罚的情节。如美国，在刑法中就单设了袭警罪并规定：“在警察执行公务时，任何与其身体上的接触都被视为违法，警察有权在保护自己的前提下，对对方采取行动。” 　警察可以直接将对自己动手的当事人控以袭警、暴力攻击甚至二级谋杀的罪名，而联邦法院在判决时如果查证当事人对警察施以暴力，通常都是不准判罚金而必须入监服刑。同时，只要警察第一反应判断有人要袭警、危险一触即发，将毫不迟疑地使用枪械。在我国，袭警行为　
作为危害社会治安和警察人身安全的一种严重违法行为，有着复杂的原因，如何从立法与司法上预防和控制袭警行为的发生，在我国理论界一直存在争议，主要存在两种观点：
         第一，袭警行为犯罪化肯定论。持此论者认为，袭警行为是一种犯罪行为，具有严重的社会危害性，现行法律对袭警行为打击力度不够，我国可以借鉴外国立法在刑法中增设“袭警罪”，以维护国家法律权威，有效保障警察执法。在近几届全国“两会”上，都有代表、委员提议在刑法里增设 “袭警”罪名。
         第二、袭警行为犯罪化否定论。持此论者认为，刑法典中的妨害公务罪已可涵盖袭警的严重危害行为，而且其他执法、司法人员也可能被袭击，若单设袭警罪会导致警察权力过大，法律不协调不合理、违背公平原则、加剧警民对立，妨害我国社会主义法治的形象，造成负面的政治影响。
        以上两者的分歧焦点在于是否设立“袭警罪”。这个问题本质上是坚持何种刑事政策观念的问题，是一个需要进行判断和选择的刑事政策价值取向问题。可以说，袭警行为的犯罪化问题归根到底是价值冲突与政策选择问题。
         （一）警察防卫权和公民正当防卫权的关系
         警察防卫权，理论界尚未有明确和独立的定义，笔者认为，警察防卫权即警察在依法执行职务过程中遭遇不法侵害时所依法行使的正当防卫权。由于警察身份的双重性即警察具有普通公民的身份，又具有国家机关工作人员的身份导致了警察防卫权的双重属性。一是作为公民，警察具有法律赋予的公民正当防卫的权利，当遇到不法侵害时可以进行私力救济。二是警察作为国家机关工作人员，在依法行使职权时遭受暴力阻滞和不法侵害时，为保障公共利益，维护社会秩序和国家法律尊严，警察可以行使法律赋予的职权排除阻滞和不法侵害，保障警察权顺利的实施。因此，警察防卫权兼有个体防卫的公民权和职务防卫的国家权的双重属性。正当防卫权，我国刑法第20条对此有明确规定：为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事责任。正当防卫权是立法将人类本能的防卫功能以法律的形式明确其意义而赋予其正当性和合法性，其行为性质本身是一种公民在紧急状态下的私力救济行为，且法律出于公共利益考虑而承认其合法性。因此，正当防卫权的实质是一般公民权在紧急状态下的延伸和扩展，是法律所赋予公民的合法权利，是公民私权利。
         在我国司法实践中，一般认为警察防卫权属于正当防卫权的范畴而纳入了正当防卫的理论体系。如1983年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》中，就明确将警察在执行职务时的防卫行为列入正当防卫的范畴。但从上分析可以看出，警察防卫权与公民的正当防卫权在权利性质上存在较大差异，公民正当防卫权是公民的私权利，而警察防卫权虽兼有私权和公权的双重属性，但其公权色彩更为浓重、公权的属性更为突出和明显。警察在执行职务时行使防卫权的行为，其个体的防卫功能已被国家职权行为所吸收，是典型的职务防卫行为，是警察行政权（公权）的体现。可以说，警察防卫权（警察权）与公民正当防卫权（公民权）本质上是权力与权利关系的一种表现形式，在价值层面反映了公共利益与个人利益关系。这两种防卫权之间存在差异，不能互相替代，因此，将警察防卫权与公民的正当防卫权对等，将其纳入正当防卫权的理论体系之中显然不太合适，从警务实践和法律理论来看，均存在相应漏洞和不足，所以应该建立独立的警察防卫权理论，并通过立法将其合法化，在法律上确认警察遇到暴力袭警时可以行使警察防卫权的正当性，这不仅有利于维护警察个体的权益，平衡公民权和警察权的合理行使，还有利于在保障警察自身权益的前提下，更好的打击违法犯罪，维护社会秩序，保障公民人身、财产的安全有着积极的意义。
        （二）袭警行为与现代刑事政策的关系
        国家通过立法将袭警行为纳入法律调整的范围不只是法律技术层面的问题，更深层次上是与国家的刑事政策息息相关。一般来说，人们对刑事政策概念的基本理解有两种，一种是古典的刑事政策，即单一的刑事惩罚政策，是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和；另一种是现代的科学的刑事政策，建立在对犯罪现象科学认识基础之上的关于犯罪的处理与预防的价值、策略与手段的总和。现代意义上的科学的刑事政策观念不再把刑罚视为最为有效的或唯一的犯罪防止之策，而是另寻一种比单一的刑罚报应或刑罚威慑更为有效的、科学的预防犯罪之策，着眼于预防、强调科学、不惟刑罚，是现代意义上的科学的刑事政策的基本特点。现代刑事政策是一套价值体系，即关于人与社会、关于犯罪及其处理的基本观念、态度与取向。解决袭警问题不仅需要刑事法律对其采取刑罚手段而且还应采取社会综合性措施来科学地预防和控制，这就需要运用现代科学的刑事政策来进行规划和指导。我国基本刑事政策经历了由“镇压与宽大相结合”至“惩办与宽大相结合”的演进历程。新时期，我国在积极构建和谐社会中又提出了“宽严相济”的刑事政策。“宽严相济”刑事政策的提出，适应了现代国家法治理念的要求，以人权保障为核心，和谐地调和人权保障与法益保护之间的关系，是一种科学、理性的回归，是我们正视社会稳定与犯罪增长关系后的理性回应。该刑事政策的基本内涵可以理解为“该宽则宽，该严则严，宽严适度，宽严有据”。在袭警行为犯罪化问题上，我们应科学地、合理地理解和适用宽严相济刑事政策。袭警行为犯罪化是否违背宽严相济刑事政策？笔者认为，答案是否定的。宽严相济刑事政策是在以人为本、构建和谐社会，化解社会矛盾，减少社会对抗，维护社会稳定的大背景下提出的，符合我国现阶段社会发展要求。在实践中该政策更多的是强调刑法宽缓的一面，即非犯罪化、非监禁化、非司法化，但不能由此认为宽严相济是轻罪刑事政策。“宽严有度”要求即：该作为犯罪处理的一定要作为犯罪处理，该受到刑罚处罚的一定要受到刑罚处罚。“刑事政策不仅仅以有效地预防或控制犯罪为目标，同时以预防或控制犯罪的方式方法的合理性、正当性为目标。” 面对日益严峻的社会治安形势，袭警尤其是暴力袭警行为给警察执法带来了种种危害，破坏了国家法制秩序，降低了法律的权威，其社会危害性远远大于普通刑事犯罪行为。宽严相济刑事政策的“严”包含严格与严厉这两个方面的精神，对于严重犯罪应当坚持“严打”，也就是该重而重，发挥刑罚的威慑力。“预防犯罪是现代科学的刑事政策的核心。” 将袭警行为通过刑法予以明确，不仅是立足社会实际需要，可以有效控制袭警犯罪而且是发挥刑罚的最佳预防犯罪之效果，形成宽与严之间的平衡，符合宽严相济刑事政策的要求。

         三、现代刑事政策下的袭警行为对策选择
         预防和控制袭警行为要从根本上解决，必须多管齐下、综合治理，要在现代刑事政策指导下作出公共选择，通过宏观和微观两个层面的有效调节，使之在合理性的轨道上持续运行。
        （一）在我国刑法中增设独立的“袭警罪”。设立袭警罪不仅是实现制度正义的基本要求，而且是警察防卫权在立法上的直接体现。增设袭警罪的根本意义并非是对警察“特殊的合法权益”予以专门保障，而是为了维护国家法律的权威，有效保障警察执行公务，以使警察能够更好地维护社会治安，保障人民群众的生命财产安全。说到底，增设袭警罪与保护每一个公民的合法权益都有着必然的联系，不能把它的意义狭隘化。目前，我国《刑法》、《人民警察法》和《治安管理处罚法》都对袭警行为有所规范，但是从打击力度上还远远不够。有一种看法认为，在我国现行刑法中已经规定了妨害公务、故意伤害、故意杀人等犯罪，惩治暴力袭警行为并不缺乏法律依据，因此没有必要增设袭警罪。笔者认为，这种看法失之偏颇。立法中，某种犯罪行为虽然可以为其他罪名所涵盖，但是出于对该种犯罪行为的社会危害性予以特别强调，并予以特别惩治的意图，在立法上将其单设为一个独立的罪名，这在我国刑法典中并不少见。袭警罪在法律上的特征最明显的特点是起刑点的降低，袭警罪的立法目的是一般预防，明确树立警察不能打，国家权威不容侮辱的信念，不仅可以对潜在的犯罪行为人起到一定威慑作用，而且可以鼓励公民遵纪守法积极地与违法犯罪行为作斗争。
        （二）尽快建立和完善有关警察防卫权的法律制度。除了法律上设立袭警罪之外，还应制定《人民警察使用警械和武器条例实施细则》对人民警察使用警械、武器的具体情形或前提条件明确规定、细化使用标准，出台相关使用手册，使之更加适应公安实战需要，适当扩大民警在必要条件下使用武器和警械的自主裁定权，保证民警依法使用武器警械时无“后顾之忧”；对人民警察盘查、查验证件时的规范用语、行为方式、被盘查人应遵守的行为方式作出规定；对民警造成人格损害的，应当允许民警就精神损害提出赔偿，而且应当在法律层面明确规定赔偿标准。
        （三）加强公安机关执法规范化建设。一是切实转变警察执法理念，树立执法为民思想，确立权利意识、平等意识、主体意识、程序意识，严格、文明、公正执法，弘扬社会正气，树立良好执法形象，坚决杜绝粗暴执法、执法不公等伤害人民群众利益的问题。二是加强法制培训，提高法律应用水平。基层民警在日常执法活动中要加强法律知识的学习，熟练掌握法律法规的具体要求，确保在实战中从容应对暴力袭警行为。只有用过硬的执法素质，公正的执法效果，良好的执法形象去赢得社会和群众的理解和拥护，才能真正树立起警察执法权威，从根本上防止和减少袭警案件的发生。
        （四）加强公安民警处置突发事件的应急反应能力。结合公安部“三基”工程建设，改革警察教育培训体制，加强警察职业化教育，抓好基层民警执法基本功的训练，借鉴国外先进经验加强民警执法执勤基本知识、基本技能、基本战术的教育训练，突出强化民警专业技能，提高执法艺术和水平，并有针对性地开展实战演练，提高民警预见、处置和打击袭警行为的能力。结合发生在身边的袭警事件开展警示教育，总结经验，吸取教训，切实增强民警的敌情观念及自我保护的意识。加强警察装备保障建设，加强个人防护装备和自我保护的防卫意识，进一步严格要求基层公安机关执行单警装备的使用规定，规范执法语言、程序和动作，避免不必要地刺激当事人，引发激烈的抗拒行为。同时，要准确定位公安机关的职能，切实减少非警务活动，避免公安机关职能“越位”，为民警依法开展警务活动创造良好的执法环境。

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