浅谈如何做好城市生活无着的流浪乞讨救助管理工作

南京市公安局城市管理警察支队

        2003年8月1日起，中华人民共和国国务院令第３８１号《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始施行，实行了30多年之久的收容谴送制度被废除停止，新的救助管理机制凸现了法制化和人性化的特点，是一项具有时代特色的社会救助制度。它体现了党和政府“以人为本、执政为民”的理念,也是党和政府关心困难群体、落实科学发展观的具体体现,对于保障城市生活无着的流浪乞讨人员的基本生活权益，维护社会公平，促进社会稳定和协调发展都具有重要意义。
        根据《中华人民共和国宪法》保障人权的规定，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》强调 “自愿受助，无偿救助”为基本原则。法律上没有对乞讨行为作出禁止性规定，也没有设立禁讨区的规定，对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员如何管理尚缺乏法律依据和执法手段。城市里流浪乞讨人员大量增多，未成年人、残疾人乞讨明显增加，且绝大多数流浪乞讨人员不愿意接受救助，拉扯纠缠过往行人乞讨现象时有发生，一定程度影响了城市文明形象，给社会治安带来了新的问题,成为一个新的管理盲区，如何对流浪乞讨者进行管理，这已成为全国各城市的一大难题，亟待从政策上、法律上和管理上加以解决。

        一、我市流浪乞讨救助管理工作现行状况

        根据市政府宁政发[2003]204号（市政府关于贯彻《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的实施意见）文的规定，要求公安、民政、城管执法、卫生等部门工作人员在执法管理中应当按照各自职责分工，落实责任，加强协调，相互配合，共同做好救助管理工作。
        1、公安、城管执法、民政等部门加强对流浪乞讨人员的管理工作，积极履行对城市流浪乞讨人员的告知、引导和护送职责。
        2、民政部门负责对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站（点）进行指导、监督。救助站应当及时对救助的流浪乞讨人员进行登记，将受助人员入站、离站、获得救助等情况如实记载，并建档备查。对属于救助对象的应当及时安排救助；对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，应当先提供救助，再查明情况。
        3、公安部门应及时掌握流浪乞讨人员的情况信息，依法查处强讨恶要等扰乱社会秩序的行为。对纠集乞讨人员在公共场所实施犯罪活动的犯罪团伙，予以严厉打击。
        4、卫生部门应对城管执法、民政、公安等部门在执行救助过程中，发现需救助的危重病人、传染病人、精神病人，按宁政发[2003]204号文第四条和本实施意见规定的工作程序进行收治和救助，对相关收治医院的救治工作进行指导和监督。

        二、当前被救助的流浪乞讨人员现状

        （一）被救助的流浪乞讨人员的分类：
        1、原籍地域的分类：流浪乞讨人员主要来自于安徽、甘肃等地，其中：安徽籍占全年救助总数33.8％共312人次老年人居多，甘肃籍占全年救助总数25.9％共239人次妇女和未成年人居多，江苏籍占全年救助总数14.3％共132人次，其余省份占全年救助总数26％共238人次。
        2、年龄结构：未成年人占全年救助总数17.2%共159人次，老年人占全年救助总数31%共285人次，成年人占全年救助总数51.8%共478人次。
        3、男女性别结构：这些流浪乞讨人员中，男性570人次占61.8%，女性352人次占38.2%。
        4、文化程度：文盲占78%，小学文化占16%，初中以上文化占6%。
        5、身体状况：身体状况良好的占87%，残疾人占4.6%；其他的占8.4%。
        （二）流浪乞讨的规律：
        1、年活动规律：纵观2008年一年来救助工作概况，以月为计量单位来看，呈两头高中间低的趋势；流浪乞讨呈高发状态是1－4月和9－12月，5－8月呈低谷状，这主要是5－8月农村是收割插种季节，再加上天热高温，街面人流量少，乞讨面窄而形成。
        2、季节活动规律：春秋季节，天气凉爽，外地游客多，街面人流大，流浪乞讨人员也明显增多，沿街流动乞讨呈全天候状态；而夏冬季节，流浪乞讨人员较少，多选择车站、商场、饭店、银行门口等条件较好的地点乞讨，晚间定点乞讨。
        3、日活动规律：流浪乞讨人员白天多出现在公交站台、繁华地区商场周边、风景名胜区等地区；傍晚则会聚集到市民广场、饭店、大排挡附近。
        4、节假日活动规律：双休日、五一节、国庆节、春节前后及宗教活动期间，是流浪乞讨人员乞讨的高发时节，他们大量聚集在公共场所、风景区、及教堂、寺庙附近进行乞讨。
        5、重点区域和非重点区域的规律：从流浪乞讨人员出现的区域来看，25个重点救助区的流浪乞讨人员明显很少，被救助的人数为204人占全年总人数的22％；而非重点救助区的流浪乞讨人员明显较多，被救助的人数为718人占全年总人数的78％。
        6、居住规律：从被救助的流浪乞讨人员中调查得知，甘肃籍的流浪乞讨人员在南京基本上都有固定住所，都群居在城郊结合部的出租屋内；安徽籍的流浪乞讨人员也有约70%人左右居住在城郊结合部的出租屋内。城郊结合部的出租屋租金较为便宜，交通也方便，一百元左右就能租一间10平米的房屋，通常一间房屋住7、8个人。
        （三）造成流浪乞讨的原因：
        一种是真正有困难的人，占30%。如：有为治病而致穷的农民；有因出门在外被偷被抢而无法回家的人；有因为社会保障制度的不完善或不落实致使流落街头生活无着落的老年人、残疾人等。
另一种是职业乞讨者，占70%。现在的职业乞讨人员，肯定不是“生活无着”的，他们当然不会“自愿地”接受“救助管理”，因为这等于断了他们的财路。这些人多为好逸恶劳之徒，且身强力壮，主要以甘肃省岷县籍人员、安徽籍人员为主，平均每人月收入在7、8百元左右。甘肃省岷县籍人员一般是一家人来宁，老人、妇女、儿童外出乞讨，成年男子则出去打零工。
        （四）救助的实际效果：
        2004年3月南京市公安局党委针对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作做出决定，由南京市公安局城警支队牵头主抓此项救助管理工作并实行动态管理。城警支队克服任务重、责任大、经费少、无法律支撑的情况下，排除各种困难，克尽职守，加强与各部门协调合作，取得了一定的成效，流浪乞讨在重点地区、窗口地区基本得到控制。
        2008年，城警支队共出动警力约14800人次，平均每天出动警力约40人次占支队警力数30％；出动保安约39400人次，平均每天出动保安约110人次，占支队保安数70％；出动车辆约6500车次。告知、引导流浪乞讨人员约4500人次，护送救助各类流浪乞讨人员至市救助站922人次。这些被告知的约4500人次流浪乞讨人员80%以上不愿意接受救助，仍然流落街头。这类人中绝大多数是职业乞讨人员和残疾人员，并且是在重点救助区域内活动的，其本人主观一般不愿被救助。有的被告知后暂时离开，没多久又返回原地；有的开始答应愿意接受救助，但到救助站后又突然变卦不愿接受救助。据市救助站统计，2008年城警支队护送救助各类流浪乞讨人员至市救助站922人次中，仅有15%约140人主动愿意接受了救助。85%不愿意接受救助，市救助站工作人员按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》“自愿受助”的原则，对其进行简单的询问，不愿意接受救助的，任何人都不能限制其离开，致使这些流浪乞讨人员又重新回到市区继续行乞，捉放曹现象严重，救助效果甚微，没达到预期的效果。

        三、当前流浪乞讨管理工作中存在的两大问题

        （一）公安机关与各部门协调配合之间存在的问题：
        虽然根据国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（第381号）及南京市政府《关于贯彻<城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法>的实施意见》（宁政发[2003]204号）文件精神，公安、民政、城管执法、卫生等部门工作人员，在执法管理中应当按照各自职责分工，落实责任，加强协调，相互配合，共同做好救助管理工作。但在实际操作中，公安机关在实施救助管理中，与外部各部门之间的协作配合仍存在一定问题，表现如下：
        1、民政部门之间的有效配合还不到位，未能联手实施有效的救助工作。由于民政部门所设的救助站与公安机关出发点不同，其只是落实救助管理的静态措施，仅对送上门的流浪乞讨人员实施救助，而未能成立专门救助队伍，主动深入各城区去发现需要救助的流浪乞讨人员。而公安机关则不仅仅对在执行职务时发现的流浪乞讨人员实施救助，更是安排专门力量（城警支队）主动去发现需要救助的人员，实行动态的救助活动。
        同时，民政部门设立的救助站对送上门的需救助人员，仅强调救助人员的主观态度，如城警支队将需主动救助的“四种人”（即残疾人、未成年人、老年人和行动不便的人）护送至南京市救助站时，被救助对象本人必须表示自愿接受救助，否则救助站不予接收，致使其又重新回到市区或重点区域乞讨。
        2、与相关卫生部门之间协调还不到位，对特殊救助对象的前期诊治配合不到位。如各区接收救助诊治任务的医院不明确，有的甚至与民政部门未达成有效协议，公安机关在对工作中发现的“危重路倒的、传染病的、精神病的”等特殊救助对象护送至医院诊治时，公安机关在配合办完就诊手续，并通报救助站，但其未能及时派员进行确认，公安民警还要等到医院做完检查后才能离开，往往在医院一呆就是几个小时，造成警力浪费、救助工作被动。
        3、各区救助咨询点未能有效发挥其功能。区救助咨询站点有的名存实亡，有的是有点无人，有的是工作时间不固定。各区的救助咨询点在流浪乞讨救助管理工作中，应当具体负责本区的救助咨询和管理工作，但其工作中只负责对流浪乞讨人员中的青壮年引导到救助站，其他“四种人”的告知、引导、护送与之无关。而且，它们实行的是8小时工作制，晚间无人值班。公安机关对工作中发现的“四种人”之外的流浪乞讨人员，告知其向区救助咨询点求助时，往往因咨询点无人值班而无法让这此人员得到及时有效的救助，而有时因天气寒冷流浪乞讨人员无处可去，只能由公安机关出钱、出力承担这类流浪乞讨人员的引导、护送工作，无形中增加了公安机关的负担及任务。
        4、其他相关行政机关未能积极参与流浪乞讨人员救助工作，未能与公安机关形成管理合力。目前，流浪乞讨人员的救助管理工作，只有公安城警支队实施动态的救助管理，主动深入全区各重点救助区开展积极救助活动。民政部门也仅是静态地在家坐等流浪乞讨人员上门要求救助，未能主动去发现需要救助的对象。城市管理执法部门等相关政府行政机关也未能对执行职务时发现的流浪乞讨人员实施救助。市政府规定的四部门齐抓共管的局面没有形成，使全市的救助管理工作陷入了公安一家单打独斗的僵局，局面未能打开，未发挥其他行政机关的职能性，政府相关文件精神落实不到位，管理无法形成有效合力。
        （二）经费保障、法律支撑及防护措施问题：
        1、公安机关因救助护送而产生的经费问题，市政府未能拨专款予以保障。目前，城警支队各驻区大队的此项经费仅靠市局有限的拨款，而各级政府未能划款保障，虽市局多次要求地方公安机关负责人进行协调，但有的区此类问题至今尚未解决，经费来源保障不力，给工作带来被动。自2004年以来，上级曾经每年划拨流浪乞讨救助管理工作专项经费50万元，但到2006年已逐步减为30万元。随着上级领导对浪乞讨救助管理工作要求越来越高，专项经费不仅未增加反而减少了，不利于此项工作规范有序的开展。建议上级对此项工作每年要有专项经费保障，以便于公安机关加大对管理人员和救助设施的投入，深化巩固文明城市创建成果，使得流浪乞讨人员在重点区域、窗口地区、主干道出入频繁现象得以有效的遏制，持续保持当前我市和谐稳定的良好社会治安环境。
        2、救助工作中缺乏法律法规支撑、于法无据。对“采取积极措施及时救助流浪乞讨人员”这一定义没有明确界定，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》强调“自愿受助”，而城警支队在重点救助区，不分对象均实施积极措施救助，且绝大多数是在对方不愿接受救助情况下，迫于公安机关的劝告、驱赶甚至是强拉硬拖等工作方法，半强制性地被护送至救助站。如果在护送过程中发生被救助人员跳车、逃跑、失踪、自伤、自残、自杀、伤亡等情形，因于法无据执法民警难辞其咎。外地公安机关已多次发生被追究责任的案例。
        3、救助工作中的防护装备不齐备，基层民警在实施救助中人身安全及健康受到一定的威胁。由于部分流浪乞讨人员生活环境恶劣，卫生无保障，要么是浑身散发臭气，要么是染有各种疾病，而民警救助过程要与其直接接触，除衣服时常被弄脏，更是极有可能感染各种疾病，而目前公安机关在救助过程中并没有有效的防护措施予以保障，民警的身体健康受到威胁。

        四、做好流浪乞讨救助管理工作的几点建议

        充分发挥政府其它职能部门作用，在大城管的格局下，法定的救助部门（南京市民政局、南京市公安局、南京市城市管理行政执法局、南京市卫生局）均应成立专门的救助队伍和机构，构建多部门参与的救助管理网络，形成管理合力。
        一是加强各部门协调合作，建立救助网络。由市政府分管秘书长牵头，每季度召开一次由市民政局、市行政执法局、市卫生局、市公安局、各区政府组成的流浪乞讨救助联系工作会议，通报情况，解决存在问题，逐步建立和完善人员(跨省、市)接送的程序和规范，健全救助管理制度，落实长效管理机制，构建成由市、区、县、街道、社区等多部门参与的救助管理网络，充分发挥各自职能作用，形成综合治理格局，增加积极救助的覆盖面。
        二是加强执法部门与民政部门的沟通与协作。民政部门要加大对四种人的救助力度，在不违背国务院救助管理办法规定的基础上，对四种人均应视为自愿救助对象，也应实施保护性的救助，对执法部门护送至救助站的“四种人”，应先予以接受。 对发现未满16周岁的流浪乞讨人员，民政部门设立的儿童福利机构或流浪儿童保护教育中心应直接收容抚养。民政部门还要从特殊困难群体的特殊需求出发，逐步探索全方位、多层次的救助方式，丰富救助内容，实施人性化的救助。除日常救助外，要针对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征进行必要的物质帮助，特别是积极开展心理辅导、行为矫治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，争取逐步做到“分类救助，按需施救”。对乞丐群体应加强公民道德教育，使他们改变好逸恶劳、不顾廉耻的人生态度，创造生活条件和就业机会，做好引导和转化工作，使其回到正常的生活轨道。
        三是民政部门与卫生部门及定点医院签订的“医疗服务协议”要予以落实。民政部门与卫生部门真正做好各区指定医院及专业医院的协调关系，确保护送单位护送至医院的救助对象，能及时得到诊治。救助管理站对公安机关送到医院的特殊救助对象，应及时派员确认，并由救助管理站协同医院办理相关就诊手续。另外，还应研究制定对无民事行为能力和限制民事行为能力的受助人员实施救助管理的具体政策规定。要针对流浪乞讨人员中的智障人员、精神病患者这一特殊群体制定保护性、约束性的救助服务、治疗管理等方面的工作程序、工作标准和工作措施，推动工作的规范化，体现社会的温暖。同时要强调建立流动人口的危重病人救治机制，明确责任主体，制定工作程序，疏通经费渠道。再次，医疗单位对送来救治的属危重病人、精神病人和传染病人的流浪乞讨人员，在其病情基本稳定后，应告知或护送其前往本市民政部门救助机构求助。民政部门对属精神病人等情况的流浪乞讨人员，应积极查找并通知其亲属、所在单位接回。对无法找到其亲属、所在单位或其亲属、所在单位拒不接回的，应通知其户籍或住所所在地民政部门接回。
        四是各区救助咨询站点应加强管理，完善职能。各区救助咨询站点要落实值班制度，明确专门地点、配备专门人员，按照就地、就近、就便原则，对符合条件的人员妥善安置，将每天接收的需救助人员集中后统一护送到救助管理站，同时也应主动承担起“四种人”的引导、护送任务，对能够及时救助的及时解决，从而降低救助管理工作成本，全面做好流浪乞讨人员的救助工作。
        五是齐抓共管，各司其责，形成管理合力。各法定的救助部门成立专门救助队伍，由静态管理转入动态管理，主动深入各城区去发现需要救助的流浪乞讨人员，对在执行职务时发现的流浪乞讨人员应积极实施救助护送至市救助站。街道、社区对发现的流浪乞讨救助人员要按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》都应当主动告知，宣传南京市四部门《通告》精神，并劝导其到救助站求助，体现了党和政府对人民的关心与爱护。在社会保障制度尚不健全的背景下，对那些真正无家可归的流浪乞讨人员，那些丧失了劳动能力而又无其他生活来源的人只能依靠乞讨谋生的，我们必须尊重并保障他们乞讨的权利。在他们不强行索取，影响交通、影响路人基本权利的前提下，他们的乞讨行为应视为他的基本权利。只要不扰乱别人的生活，不在非重点救助区域合法的乞讨应得到尊重和保护。对需引导、护送的要及时和民政部门联系。
        六是各级公安机关加大依法查处强讨恶要等扰乱社会秩序的违法行为的力度。各级公安机关对流浪乞讨人员中的各种违法行为，特别是对在公共场所或交通工具上强讨恶要、纠缠行人的，发现一个查处一个。对组织、指使、教唆、胁迫、诱骗未成年人或者残疾人实施强讨恶要等行为的，予以从重处罚；严厉打击以乞讨为掩护从事犯罪活动的犯罪分子。对纠集乞讨人员在公共场所实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等犯罪活动的犯罪团伙，坚持露头就打，重点打击组织策划者和犯罪团伙骨干，严防其成为滋生黑恶势力的土壤。其次，对于拐卖或者收买被拐卖的儿童，拐骗、租借儿童，压榨少年儿童乞讨牟利的；教唆未成年人违法犯罪，或者组织、参与带有黑社会性质的乞讨团伙等违法行为的，严格依法查处，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
        综上所述，流浪乞讨人员救助管理工作，量大面广，政策性强，流浪乞讨人员严重败坏城市声誉，影响城市文明形象和窗口的建设；非综合治理，齐抓共管，标本兼治，综合施策，难以治理，难以遏制其多发蔓延的上升势头。我们集几年来救助管理工作的经验特提出以上思考和建议，以引起领导的高度重视。惟其如此，才是新形势下构建社会主义和谐社会，完善社会救助管理制度和相关法规的努力方向。