南京历史文化名城保护地方立法的思考与探索

  张  笑

       [摘要]本文根据参与起草《南京历史文化名城保护条例》的实践，分析了当前历史文化名城保护立法工作普遍遇到的主要矛盾和问题，介绍了南京的探索与实践。
       [关键词]南京历史文化名城；保护；地方立法；思考与探索；

        南京是国务院公布的首批国家级历史文化名城，2000多年的建城史，产生了丰厚的文化积淀和独特的人文景观，留下了众多珍贵的历史文化资源。六朝古都、十朝都城的古都风貌，是南京城市发展的历史见证。当前，在社会各方的努力下，南京的历史文化名城保护工作已经取得了相当大的进展，政府相关部门对历史文化名城保护的认识显著提高并形成共识，舆论监督逐渐加强，许多破坏历史文化名城保护的行为得到了有效防范与制止。但是，南京历史文化名城保护方面仍然面临着一些不容忽视的问题，如对历史文化保护的认识差异较大，政府有限的财力与巨大的保护资金要求矛盾突出，保护工作的基础和制度不够完善等等。为此，必须进一步加强法制建设，制定和完善各项法规和规定，健全各项制度和规范，为历史文化名城保护提供法律和制度保障。
        国务院于2008年7月1日颁布实施了《历史文化名城名镇名村保护条例》，在此之前，江苏省于2001年也已制定出台了《江苏省历史文化名城名镇保护条例》。据了解，目前已颁布历史文化名城保护地方性法规或规章的有北京、广州、西安、长沙、银川以及我省的无锡等城市，正在制定当中的有沈阳等城市。作为国务院公布的首批历史文化名城之一，新一轮的南京历史文化名城保护规划纲要已通过省建设厅组织的专家评审，即将上报省政府批准。因此，通过立法形式将历史文化保护的主要内容和措施固定下来，非常必要，也迫在眉睫。
        经过各方的努力，《南京历史文化名城保护条例》已被列入南京市人大未来五年的立法计划之一。目前《南京历史文化名城保护条例》的初稿已经起草完成，南京在历史文化名城保护的立法方面进行了一定深度的思考和实践的探索。

        一、立法工作面临的主要矛盾和问题

        1、如何处理与上位法、地方性法规之间的关系
        目前，在历史文化保护方面，除《历史文化名城名镇名村保护条例》、《江苏省历史文化名城名镇保护条例》外，国家和省还制定出台了《中华人民共和国文物保护法》、《文物保护法实施细则》、《江苏省文物保护条例》等一批法律法规，还有《历史文化名城保护规划规范》等国家标准。上位法较多且不成体系，概念较多且不够明确。近年来，南京市也先后颁布了《南京城墙保护管理办法》、《南京市地下文物保护管理规定》、《南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》等一批地方性法规，对历史文化的有关内容进行了立法保护。如何在上位法既有的体系和概念之下建立南京历史文化名城保护的立法架构，同时又避免与现行地方性法规之间的交叉重复，存在一定的困难。
        2、如何处理与南京历史文化名城保护规划之间的关系
        作为国务院公布的首批历史文化名城之一，南京曾经先后编制了三轮历史文化名城保护规划，名城保护规划工作不断发展和创新，一直走在全国前列。在保护规划的指引下，南京的古都格局和历史文化遗产得到了有效保护。随着经济建设和城市建设迅猛发展，南京历史文化名城的保护和发展面临着新的机遇和挑战。去年以来，结合南京城市总体规划的修编工作，历史文化名城保护规划修编作为重要的专项规划被纳入总体规划修编的范畴。该规划纲要已通过省建设厅组织的专家评审，即将上报省政府批准。南京历史文化名城保护规划确立了南京自己的保护框架，如何将保护框架纳入地方性法规，如何将保护规划的主要内容上升为法律条款，如何设立章节使得条理清晰且通俗易懂，是立法上需要解决的难题。
        3、如何处理名城保护与经济发展之间的关系
        当前，社会各界对历史文化名城保护的热情与地方政府促进经济发展、加强城市建设的愿望之间存在着一定的矛盾。立法意味着严谨、刚性，法规的调整要遵循严格的程序。制定地方性法规，势必使名城保护的重点内容和相应的管理程序具有了法律的强制性，建筑高度、审批程序等强制性内容一旦确定下来，不能轻易突破，不能因领导人意志和经济增长的需求而轻易改变。如何处理好保护与发展之间的关系，既尽量多的保护历史文化资源，又不阻碍经济的发展，是立法需要把握的关键问题。

        二、南京的立法探索与实践

        目前，由南京市规划局负责起草的《南京历史文化名城保护条例》已完成初稿，即将上报市人大常委会。在法规起草过程中，经过反复讨论，并借鉴北京、广州、西安、沈阳等其他城市的经验，在以下几个方面形成了共识：
        1、有别于历史文化名城保护规划
      《条例》不仅仅是规划成果的法定化，更是引导规划成果如何实施的准则。作为地方性法规，应当明确适用范围、执法主体、机构职责、权利与义务、权力与责任，实施程序，并规定法律责任，而不是描述很多的概念和规划。在立法语言上，应当遵循立法技术规范的要求，采用行为模式＋法律后果的表达方式。一方面，《条例》对规划的部分重要内容作了规定，将其法定化；另一方面，《条例》也是规划制定与修改的依据，《条例》一旦通过，将反过来指导规划的制定和修改。
        2、突出保护的重点和南京的特色
        历史文化名城保护的内容很多，有物质空间的，如历史建筑，有非物质空间的，如非物质文化遗产。保护规划确立的保护框架基本涵盖了历史文化名城保护的方方面面。面对如此众多的内容，在立法上如何突出重点、突出南京的特色，既全面规定名城保护的相关内容，又重点关注特定的保护对象，需要进行深入的思考和探索。《条例》在起草之初，就明确了对于上位法已经有规定的将不再重复，如文物保护单位、历史文化街区、历史文化名镇（村）、古树名木、地下文物、重要近现代建筑、近现代建筑风貌区、非物质文化遗产等的保护和管理等依照有关法律、法规的规定执行。为突出重点和南京的特色，《条例》提出对于具有较高价值、保存状况良好的历史风貌区、重要古镇（村）和历史建筑等，建立保护名录制度，明确了保护名录的提出、报批和调整的程序，重点表述了城市的整体格局和风貌以及纳入名录的保护对象的保护要求。
        3、突出实施性和操作性
        规划的理想如果不与现实的实践相结合，必将成为一纸空文。立法同样如此，立法者必须承认和接受现实，制定出来的法规要便于操作和管理。为了突出实施性和操作性，立法首先应当明确相关部门的职责，其次，应当突出管理要求和程序。如为了加强地下文物保护，调整了地下文物重点保护区勘探、建设程序，明确在地下文物重点保护区范围内的建设必须先行考古发掘，根据考古发掘结果再提规划建设要求。
        4、积极探索名城保护的制度保障
        为在制度设计上取得突破，立法过程中，积极探索有利于历史文化保护的土地运作、拆迁制度。积极探索有利于历史文化街区保护的土地运作新办法，明确历史文化街区以保护为核心，改变局限于本地块、单一项目就地经济平衡的要求；探索小规模、渐进式的有机更新方式，避免大拆大建的开发模式破坏历史文脉和传统氛围。
        5、完善历史文化保护的专家把关、社会参与和公示程序
        建立了专家领衔制度，由具有相关保护经验的专家从项目规划总图到单体、施工图设计，乃至在实施现场负责技术指导；建立专家委员会全过程论证监督制度，由专家委员会对设计方案、施工图等负责咨询论证，负责指导实施现场的重大问题。
完善了社会参与制度，历史文化保护更新项目的规划和详细实施方案应先专家论证、社会公示，再审批实施，审批后还应同时在现场、网上公示。

        三、结语

        前面介绍了南京在历史文化名城保护立法方面的思考和探索。由于《条例》涉及的内容、相关部门以及有关上位法都较多，起草工作需要克服很多的困难；同时，在努力促进地方经济发展这一大的背景下，立法尺度的把握也需要进一步斟酌。希望引起相关同行的交流和探讨，共同为继承和保护优秀历史文化遗产，传承城市历史文化传统和特色，促进经济协调发展而努力。

参考资料
1. 《南京调研》[2008]46号，中共南京市委办公厅（政策研究室）编。
2. 《南京历史文化名城保护规划》，南京市规划设计院有限责任公司，2009年4月。
3. 历史文化名城保护有关法规、规范及政策汇编，南京市规划局，2009年2月。