完善地方立法工作 构建和谐法治环境

鲍陈  钟连勇  康慧

        和谐社会首先是法治社会，法治社会的第一要件是有法可依。因此，包括地方立法在内的立法工作是构筑和谐社会的重要基础性工作。地方立法是我国社会主义立法体系的重要组成部分，经过二十多年的努力，地方立法为我国的法制建设，本地区经济和社会活动有法可依，国家立法实验先行等方面发挥了重要作用。但与此同时，伴随着地方立法数量的不断增多，地方立法中也暴露出理念不清、部门利益倾向、法规之间冲突、越权立法等问题。在进入更加重视立法质量的今天，这些现象的发生需要我们，尤其是我们立法工作者去分析和总结。本文拟就结合较大市二十多年来地方立法的实际，在剖析问题的基础上提出如何进一步完善地方立法工作的粗浅建议。

        一、当前地方立法工作存在的主要弊端

        1、立法为民的宗旨体现不够，民生立法相对滞后。
        立法的价值取向出现偏差，民本思想体现不够。地方立法的价值取向是地方立法的灵魂，立法为民是地方立法所普遍认同并鼎立追求的普遍原则和目标。但由于种种原因，长期以来地方立法的价值取向时常发生偏差，立法为民的宗旨体现不够。这种偏差往往从一个侧面得到体现，如有学者统计，截至2003年1月1日，全国现行有效的地方性法规共计6997部，除去地方人大及其常委会自身法规714部外，地方性法规名称中含有“管理”二字的就有2705部，占43.1%。从某市的具体情况看，其现行有效的34部地方性法规中，名称中含有“管理”两字的有16部，所占比例则达到47.1%。立法理念和导向由此可见一斑，导致确立国家机关及其部门权力和利益的立法过多，而缺少对经济组织、社会团体和个人的权利和利益的确认与保障。
        过度重视经济立法，民生立法相对滞后。改革开放以来相当长的时间内，经济领域立法和社会管理类立法充当了地方立法工作的重点。这种立法导向固然对地方经济的发展和城市建设的顺利进行起到了不可替代的保障和促进作用，但随着改革开放的深入，各种社会利益群体的诉求开始在立法层面显现出来，解决人民关心的、社会关注的矛盾和问题的民生类立法，在数量和涉及面上相对滞后现象异常突出，主要为规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面而进行的民生立法，长期处于相对滞后的状态，从而逐渐演变成了构建和谐社会的制度性瓶颈。
        就南京市而言，1980年至2008年底，市人大共出台79部法规，其中仅有《南京市城乡居民最低生活保障条例》、《南京市大气污染防治条例》和《南京市蔬菜使用农药管理规定》等10余部法规属于较多规范了民生问题的专项立法，在一定程度上维护了公民在社会保障、环境和资源保护、食品安全等方面的权益，取得了较好的社会效果。但在劳动保障、全民健康以及疫病防治等解决民生问题的重要领域尚处空白。
        2、制度设计方面的创新不够，未能充分发挥法规对地区发展的引领功能。
        立法的过程实质就是通过设计制度，重新确定与调整主体的权利义务关系的过程。但法规是静止的，而社会是动态的，因此一件高质量的法规，在制度设计方面不但应该能够针对现实、解决老百姓关注的问题，同时还应该对未来作适当的预测，具有一定的前瞻性。另一方面，由于我国幅员辽阔，有些领域短时间内难以通过国家统一立法进行调整，因此《立法法》赋予了地方立法实验先行的职能，赋予了地方创新的功能，但地方立法没有发挥好这一功能。近些年的立法实践大多比较重视法规保障功能的发挥，通过法规将实践中既有的成熟做法固定下来，以保障这一做法的顺利施行。但对法规通过制度设计，引领和促进社会发展的功能，认识和利用不足，忽视了法规对社会行为的引导功能。
这种保守的立法思想，起码带来如下消极后果：一方面，法规可能很快就滞后于现实发展的需要，朝令夕改，损害了法规的权威性；另一方面，法规对推动地区突破发展瓶颈，展开新一轮发展的作用甚微，没有发挥地方法规的应有功效，浪费了有限的立法资源。
        3、立法调研的深度不够，破解立法难题的力度不足。
        受现实种种条件影响，目前大部分的法规草案由政府部门起草。如某市现行有效的34件地方性法规中，其中 32件是由政府及其部门提出的，只有2件是根据人大代表提出的议案制定的。这种提出立法项目的主体过于单一的立法模式会导致两个必然结果：一是法规草案中的部门利益倾向较为普遍；二是作为立法主体的人大常委会立法调研的深度不够。由于人大参与立法过程较晚，前期调研深度不足，法规草案中的一些问题往往进入审议阶段才得到暴露，而受常委会法规草案审次的限制，一般法规都是二审通过，且一审、二审之间的时间仅一个多月，难以进行有深度和广度的调研、论证。这种结果直接导致有的法规尽管有条文规定，但规定无法具体，或者规定不科学，导致法规的现实可行性和可操作性大打折扣，损害了法规的严肃性和权威性。
        4、立法工作程序有待规范和完善。
        正如完善的司法程序是保证司法公正的前提一样，科学的立法程序是立法质量的重要保证。与立法重点内容被广为关注相比，地方立法程序的完善往往受到忽视，比如，《立法法》出台后，国务院很快出台了针对行政法规和规章制定程序的专门规定，而地方性法规的制定程序方面则一直缺乏高位阶法律规范的规制，尤其是针对立法过程中的一些重点环节，缺少操作性强的专门程序性规定。例如，缺少为地方性法规的立法民主化提供法律保障的程序。如果建立一定的工作程序，在法案的提出、起草、提报、审议和表决等不同环节中都设计公众能够参与的机制和程序，为社会力量的参与提供公开、平等的平台，使法案充分反映民意，以保障法规的民主性、科学性。再如，在立法实践中，经常会出现常委会组成人员之间就某项内容该不该规范、怎样规范存在截然相反认识的情况，对于如何解决这一难题缺少可操作的程序制度。如果建立就重大分歧条款先行单独表决的制度，就可以为这样的纷争提供一种解决机制，既提高了立法效率，也有助于体现多数组成人员的意志。
        近年来，南京市人大常委会较为重视立法具体工作程序的建立与完善。除了制定《南京市制定地方性法规条例》外，又先后制定了市《立法听证组织办法》、《立法项目论证办法》等，这些规定在全省乃至全国都属于较早的。去年，在本届常委会刚刚开展工作之时，我们又制定了《南京市人大及其常委会工作机构在地方性法规制定工作中的职责规定》。这些程序性规定对规范我市立法流程、提高立法质量发挥了较好作用。

        二、做好新时期地方立法工作的几点建议

        1、地方立法必须坚持政治性，体现中国特色社会主义性质。
做好地方立法工作，必须始终坚持正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，紧紧围绕党的中心任务，突出重点，扎实工作，坚持和完善人民代表大会制度，贯彻落实依法治国基本方略。立法工作中应当充分体现人民当家作主，实现好、维护好最广大人民的根本利益，应当紧紧把握改革发展稳定大局，自觉做到围绕中心和重点工作来安排事项、决定问题、开展工作，积极主动地服务、促进和保障地区发展。
        2、地方立法应当突出人民性，维护好人民群众的根本利益。
        具体而言，应当做好以下两方面的工作：
        一是以改善民生为重点，加强社会立法，构建和谐社会。
社会领域立法作为调整人与人之间权利义务关系的重要工具，可以对社会利益作出“再调节”，承担起解决民生问题、破解社会矛盾的现实任务，为构建社会主义和谐社会提供有力的法制保障。因此，加大以改善民生为重点的社会领域立法的力度，是贯彻落实科学发展观的必然要求。在立法项目确定方面，必须以改善民生为着眼点，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。如市人大常委会拟调研制定南京市废弃食用油脂管理条例、全民健身条例等法规，不断增加社会立法数量、拓展其所涉领域。在法规条文内容方面，最大限度地体现“方便群众，为了群众”的精神，最大限度地维护最广大人民群众的根本利益。近年来，南京市人大常委会在审议制定渔业资源保护条例、固体废物污染环境防治条例等关系民生的法规案时，坚持以人为本、立法为民，维护生态安全，保障人体健康，促进经济社会的可持续发展，推动从制度上解决人民群众最关心的环境整治、食品安全等问题。
        二是正确处理行政权力和公民权利的关系。
        立法过程中应当对行政机关的许可权、登记权、收费权、处罚权等严格把关，避免规定有些行政机关希望通过法规解决的机构、编制、经费等内容；在立法中明确相关部门必要职权的同时，强化其应当履行的监管职责和违法履责时所应承担的责任；在规定公民、法人和其他组织义务的同时，明确其权利的实现方式和救济途径；将人民的呼声和需求作为决策依据，把民生服务作为服务的主要目标，特别应当关注社会中弱势群体的权益。
        3、地方立法应当注重服务性，充分发挥对地区发展的引领功能。
       法实现其保障功能的关键，不仅仅在于发挥事后强制功能，而更在于通过有针对性的设定权利义务关系，发挥其引导民众遵循新的制度设计的功能。从选择和确定立法项目到审议和修改法规草案的全过程，包括法规制定过程和事后宣传方面，都应当充分发挥立法的引领功能。如南京市目前正在建设创新型城市，《南京市技术市场促进条例》作为本届人大常委会制定的第一部法规，紧扣市委“强化创新驱动”的要求，通过设计相关制度，努力培育规范、有序、高效的技术市场，用立法保障和促进技术交易活动，激励自主创新，促进技术实施，落实科学发展观的要求，收到了明显成效，充分发挥了立法在城市新一轮发展中的规范、引导和保障作用。
        4、地方立法应当增强创新性，使工作更有深度、更具活力。
        一是拓宽法规立项渠道、立法项目急需先行。编制立法规划和计划时，首先应当拓宽现有的法规立项渠道。广泛利用包括人大官方网站、本市较有影响的法治类网站、发行量大的报刊等，向社会公开征集立法建议，以保障公众对地方立法的知情权和参与权。同时，市人大及其相关机构还应当按照法定程序，主动研究提出保障民生、贴近全市中心工作的立法项目建议。其次，在分析选择立法建议时，应当从市情出发，深刻认识和准确把握经济社会发展的阶段性特征，围绕党和政府工作重心，区分轻重缓急，在深入研究论证立法项目的必要性、可行性的基础上，确定立法项目。
        二是推行多元化起草方式。应当根据法规内容的需要采取不同的起草方式。对专业性较强的立法项目，应当委托有关专家、科研机构或社会组织起草，也可采用招标的方式起草。对关系到改革发展全局或者人民切身利益的项目，必须吸收专家、相关利益群体联合起草。并在推行多元化起草方式的同时，注意适时将新的起草方式制度化。
        三是拓展法规审查论证的广度和深度。首先应当主动让法规涉及的各方利益代表参与到立法过程当中，确保形成的意见具有代表性；同时重视发挥科研机构、大专院校的智力优势，发挥本地法律等各方面专家的作用。其次，必须在对各种意见进行比较和分析的基础上，对法规草案反复研究修改，使修改的依据更为充分，更经得起实践的检验。在论证过程中，地方立法应当努力推进立法过程的公开透明，在立法机制上从单纯的征求意见向与社会公众形成良性互动转变。此外，还应当使法规草案公布工作常态化，并应当对有利于科学立法、民主立法的审查论证方法加以制度化、规范化。
        四是实事求是执行审次制度。地方立法应当实事求是地确定和安排法规案的审议次数，对法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的耐心协商，需要论证的充分论证，在各方面基本取得共识的基础上再提请表决。对于重要的、内容比较复杂的，以及一审或二审时意见分歧较大的法规案，应当大胆进行隔次审议或者三审，不断完善每一部法规的审议质量，进而提高立法质量。如全国人大制定《物权法》时进行了8次审议，辽宁、深圳等十多个省市也实行了“一般三审”。
        五是探索建立地方性法规的立法评价体系。为了确保立法机构真实掌握法规实施情况，立法机关应当注意把立法和执法检查结合起来，在加强立法的同时注重强化法规的执法检查和工作监督，对生效法规进行综合评价，关注法规在实践中的施行情况，了解法规是否便于操作，能否得到有效实施，如果效果不佳，原因是什么，是立法的原因还是执法的原因等等，避免立法和执法“两张皮”。