贯彻落实科学发展观

大力推进法治城市建设

 杨   植

        推进法治城市建设，需要加深对法治城市建设的一般理论研究和实践探索。以科学发展观为指导，把科学发展的要求贯彻到法治城市建设的理论探索和实践过程中，必须确立工作的鲜明导向、现实任务、内在要求和载体平台，把握好法治城市建设的工作规律，推动法治城市建设创新发展、永葆活力。

        一、中国特色社会主义是法治城市建设的鲜明导向

        导向是法治城市建设的方向、旗帜。国内法治城市建设，诞生于并且依赖于当代中国特有的政治体制、经济社会结构和文化历史传统的背景条件，其导向具有鲜明的中国特色，这就是中国特色社会主义。
        中国特色社会主义这一鲜明导向，首先要求法治城市建设始终要坚持和改善党的领导，巩固党的执政地位。一方面，在决策上要加强党委对法治城市建设的领导，对法治城市建设的进程、重大举措等进行宏观指导和及科学决策；在组织上加强、改善党委对人大、政协、两院和政府等职能部门的领导，支持各职能部门依法履职、依法办事。另一方面，在实施法治建设进程中，必须按照党的领导的总体要求，下级党委党组主动向上级党委报告工作，围绕上级党委决策部署依法行使职权，推动党委决策顺利实施。特别需要认识到，党的领导是宪法确立的基本原则。地方党委对地方人大、政协、两院和政府的领导，是法治城市建设必须遵循的根本指导。这有别于西方法治形态，是走中国特色社会主义道路、中国特色社会主义法治道路的必然要求，也是法学理论和实践工作者必须始终牢记的前提。
         其次要求法治城市建设要充分体现社会主义的优越性。一方面，在法治城市建设主体上，按照宪法“一切权力属于人民”的规定，充分认识全体市民、各类组织在法治城市建设中的重要地位，不断健全市民参与法治城市建设决策、实施和监督的制度机制、渠道，把“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的宪法规定落实到法治城市建设实践中。另一方面，在法治城市建设的取向上，要坚持以人为本，始终强调并特别突出政府的服务性和司法的人民性，把市民的需求、期望和满意作为深化法治政府、服务型政府和责任政府建设，以及推进司法体制改革、司法公开和司法为民的出发点、落脚点。
        再次要求法治城市建设要不断巩固社会主义制度。要积极支持和推动人大组织、政协组织、群团组织、基层自治组织依法履行法律赋予的职能，不断健全完善人民代表大会制度、政治协商制度、基层自治制度等社会主义政治制度，推动实现人民当家作主。要加强执法监管，维护市场秩序，规范市场准入，平等保护各类国有、民营、个体等市场主体的合法权益，不断健全完善社会主义经济制度。要以法治的手段，制度的办法，逐步深化劳动分配制度、教育制度、社会保障制度等各项社会制度建设，推动各项社会制度基本适应群众需求和发展进程。

        二、服务大局是法治城市建设的根本要求

        推动法治城市建设，既需要把握法治建设的一般要求，更需要把握法治建设的根本要求。理论上看，法治建设的一般要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。实践中，一些城市探索以健全完善的民主立法机制推动科学立法，以公开透明的权力运行机制推动严格执法，以公平公正的司法审判机制推动公正司法，以形式多样的社会参与机制推动普法教育。这些做法的实质就是按照这一要求，从立法、执法、普法等环节推动法治城市建设发展进步。同时，要充分认识社会主义初级阶段和经济加速发展、社会深刻转型的国情特点，坚决摒弃法治“浪漫主义”，把服务发展大局，作为法治建设的根本要求。只有如此，才能始终保持法治城市建设的生机活力，这是走中国特色社会主义法治道路、努力践行社会主义法治理念的本质规定。
        法治城市建设要服务科学发展大局。法治建设是科学发展的重要内容，也是科学发展的根本保障。要适应保发展的形势任务，在国家法律框架内以地方立法的形式积极创新政策制度规范，使地方立法确立的规范制度基本适应保发展、促转型的宏观要求。要充分发挥人大决定重大事项、开展执法检查，以及政协参政议政、建言献策等职能作用，围绕经济社会发展中心任务，创新人大、政协依法履职的途径方式。要深化服务型政府建设，创新行政管理体制和工作机制，积极履行公共服务职能，使行政管理和公共服务水平基本适应科学发展的本质要求。要坚持以人为本，注重制度的根本性、全局性、稳定性和长期性作用，加快经济社会发展各个领域和环节的制度建设，使制度成为经济和社会良性运转的稳定剂、加速器。要加快执法规范化建设，在执法的主体、依据、程序、监督等方面逐步规范，在重点执法领域领域和关键环节形成制约，使规范执法不断满足群众需求和科学发展要求。特别要在行政许可、行政执法监管以及司法上，主动适应宏观经济社会形势的变化，积极创新办法举措，推进行政和司法行为更加融入科学发展，更加提升服务保障科学发展的能力和水平。
        法治城市建设要维护和谐稳定大局。稳定是第一责任，和谐是终极目标。要广泛开展社会主义法治理念教育，在全社会特别是公职人员和法学理论界树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导的价值理念，使社会主义法治理念牢牢占领法治意识形态阵地。要善于运用法治的思维眼光和措施办法，审视解决群众诉求，协调平衡各方利益，使各类群体和谐共处、各得其所。要不断健全维稳工作机制，积极构建多元化社会矛盾纠纷解决机制，健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制，特别是涉企群体性突发纠纷预警应急机制，综合运用协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多种方式和手段，构建以人民调解为基础、诉讼调解为主导、行政调解为补充、司法审判作保障的体系。要特别重视开展稳定风险评估工作，对重大项目、重大活动和重点工作的法律风险、稳定风险进行全面评估，建立健全稳定风险的应急预案，把风险降低到可防可控范围。

        三、民生改善是法治城市建设的重要主题

        当前，生态环境、食品药品安全、收入分配、就业等民生问题日益成为城市现代化面临的发展瓶颈。法治城市建设需要按照“保民生”的总体要求，从群众关心、社会关注的热点难点问题出发，把维护改善和保障群众民生权益作为重要主题，有效推进法治惠民。
        一是要坚持通过法治的途径改善民生。主要体现在立法、行政执法和司法三个环节上。在立法上，密切关注并加快事关民生的立法工作，让广大群众充分参与到法规规章的制定过程中来，畅通群众的参与和表达渠道。在行政执法上，充分发挥好政府的市场监管职能，加大民生领域的执法监管力度，让群众的衣、食、住、行能够放心、省心、舒心；在司法领域，加大民生案件的审理力度，进一步提高审判效率，维护好涉及群众民生的各项权益。特别是在经济特殊困难形势下，劳动关系、就业等民生问题愈加凸显，更需要强化法治的意识，在政策制定上不突破法律法规的底线，不以制造“法律危机”的方式来化解“经济危机”。
        二是要创新制度规范，推进“五有”目标实现。在学有所教上，重点是靠制度的办法均衡教育资源的分配，逐步健全并落实各类助学制度，严格监管教育收费。在劳有所得上，重点是贯彻好劳动法、工会法等法律法规，切实发挥工会等群团组织在协调劳资双方关系的作用，扩大社会保障范围、提高生活保障标准。在病有所医上，重点是不断完善医疗卫生服务收费制度、医疗保险制度、“医药分开”等制度，严格监管医疗卫生服务收费行为，逐步整合均衡医疗服务资源。在住有所居上，重点是实施依法拆迁、合理补偿，并不断增强廉租房制度、经济适用房制度实施过程中的透明性。在老有所养上，重点是不断完善养老保险制度，逐步提高养老金标准，实施好被征地农民老年生活困难补助制度。
        三是要更加突出维护环境权益。生态环境是民生的重要内容。保护生态环境，治理环境污染，是顺应群众期望、让群众看到感受到法治城市建设实效的重要方面。要真正确立起环保优先战略，处理好率先发展与环保优先的关系、治标与治本的关系、城市环保与农村环保的关系、公共财政投入与市场化推进的关系，建立严格的考核监管体系，把环境质量指标作为考核内容，对没有完成环保目标责任制、造成重大污染事故的单位和个人，坚决实行“一票否决制”。要严格按照宪法法律的规定，加大环保执法力度，加强对重点领域、重点产业和重点污染企业的整治，推进水污染、大气污染、土壤污染、噪声污染以及医疗废弃物、放射物的有效规范治理，有力推动资源节约型、环境友好型城市建设。

        四、立足城市特色是法治城市建设的必经途径

        推进法治城市建设，需要认真研究、全面分析、紧密联系城市经济社会发展实际，理清工作重点难点、主次矛盾和优势劣势，找准工作突破口。从目前法治城市建设实践看，从当地实际出发，走具有各个城市鲜明特色的创建之路，是法治城市建设的必经途径。
        要围绕城市发展定位谋划特色主题。就是要根据并且联系宏观经济社会发展形势、上级部署的法治建设工作任务要求，紧密结合本地经济社会发展实际，确立符合本地实际、反映本地特点、体现本地特色的法治创建主题，在这一主题下科学安排、统筹实施、深入推进依法行政、公正司法、法制宣传教育等各项工作，形成法治建设城市特点鲜明、整体成效明显的良好格局。从方向上看，法治城市建设的特色主题重点要从城市经济社会的发展阶段及方向、城市的功能分区、城市的传统与现代文化要素等方面进行定向、定位。其中，大中城市、中小城市、东中西部城市等由于区域位置、发展水平以及辐射功能方面的差异，在特色主题的定位上相应不同。而从服务大局出发，需要围绕“三保”的总体要求，把促进保障经济社会发展作为定位特色主题的主要方向。
        要健全发展体制机制提升五个能力。主要是：科学规划城市人口、资源、环境发展，加快城市规划建设管理的法治化进程，促进提升城市综合承载能力；不断健全完善有利于激励创新的政策制度和机制，大力推进科技体制综合改革，强化知识产权保护，促进提升城市自主创新能力；加强执法规范化建设，适应社会管理新形势创新执法体制机制，以法治化管理手段促进提升城市综合管理能力；努力推进政治建设、经济建设、社会建设和文化建设法治化进程，把法治建设更多地融入城市发展的各个层面，促进提升城市防范和化解各类风险的能力；依法开展社区自治，建立健全政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的社区治理模式，促进提升城市社区建设能力。
        要着眼保障城市有序运转创新工作方式。要在国家法律框架下，从理念与行动、形式与内容、制度与机制等方面，推动法治城市建设不断创新举措，取得实效。在宏观层面，要特别重视立法工作包括规范性文件制定的创新，在充分结合城市实际和广泛听取群众意见基础上，积极推动民主科学立法，使法规规章和规范性文件更具民主性、科学性、针对性和操作性。要创新工作思路和工作机制，围绕城市发展大局确立服务发展、服务民生的新思路、新机制，进一步健全完善行政管理和行政执法、司法等工作的体制机制，推动各项权力阳光运行、规范运行、科学运行和高效运行。在微观层面，围绕具体的普法、执法、司法等工作内容，创新执法制度和办法，创新服务手段和内容，使整体的法治工作水平能够适应城市发展和运转的内在要求，使专项的法治工作进步和具体的执法行为能够赢得群众认可和满意。